Artikel 0 Grondwet, zin of onzin?

door:
Op 6 maart 2018 is de Eerste Kamer in eerste lezing akkoord gegaan met een wijziging van de grondwet.[1] Deze wijziging stelt voor om aan de grondwet een algemene bepaling toe te voegen die duidelijk maakt dat Nederland een democratische rechtsstaat is en de grondrechten waarborgt. De bepaling moet nog in tweede lezing aangenomen worden maar over de zin of onzin ervan lopen de meningen uiteen. We gingen daarom langs voor een analyse bij dr. J. Goossens (universitair docent staatsrecht EUR).

De eerste aanzet tot de algemene bepaling is gedaan door de Staatscommissie Grondwet in 2010. Volgens de Staatscommissie is de algemene bepaling bedoeld “vooral als een bepaling in het licht waarvan andere grondwettelijke en wettelijke bepalingen moeten worden geïnterpreteerd”.[1] Het voorstel van de Staatscommissie was om een algemene bepaling te creëren waarin drie leden waren opgenomen. Het eerste lid zou bepalen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Het tweede lid van het artikel zou uitdrukken dat de overheid de menselijke waardigheid, grondrechten en fundamentele rechtsbeginselen eerbiedigt en waarborgt. Het derde lid zou het legaliteitsbeginsel uitdrukken.[2] De uiteindelijke tekstversie van het aangenomen wetsvoorstel, heeft ten opzichte van dit eerste voorstel een transformatie gekregen.

De kabinetsreactie op het voorstel kwam van het Kabinet-Rutte I, dat bestond uit de CDA en VVD, met gedoogsteun van de PVV. Zij waren van mening dat “opneming van een algemene bepaling is niet verenigbaar met die huidige functie en het sobere karakter van de Grondwet; zij zou een anomalie [red: afwijking] zijn in de Grondwet(geschiedenis)”.[3]

Volgens dr. J. Goossens “kan je het voorstel vergelijken met een bestseller die in een nieuwe druk plots wordt uitgegeven met een voorafgaande boodschap van de auteur over wat nu juist de bedoeling van het boek is.” Het is volgens hem dan ook ”twijfelachtig” of de algemene bepaling voor de lezer van de grondwet een echte meerwaarde gaat opleveren.

Het kabinet reageerde dus afwijzend op het voorstel van de Staatscommissie. Tijdens de behandeling van de kabinetsreactie in de Eerste Kamer, kwam het kamerlid Engels van D66 met een motie om alsnog een algemene bepaling toe te voegen aan de grondwet.[4] Minister Plasterk laat dan in 2013 weten dat het kabinet een algemene bepaling nog altijd niet nodig vindt. Na nog wat gebakkelei tussen de Minister en de Eerste kamer, laat de Minister weten dat hij het opnemen van een algemene bepaling zal heroverwegen.[5] Dat resulteert uiteindelijk tot een wetsvoorstel dat luidt “de Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten”.[6] Dit ‘soberdere’ voorstel is in lijn met de reactie die het kabinet-Rutte I op het voorstel van de Staatscommissie gaf.

Inspiratie voor de tekst is gehaald uit het buitenland. Dr. J. Goossens geeft aan dat volgens ‘Constitutional Preambules. A comparative analysis’ van Voermans, Stremler en Cliteur zo’n 83% van de landen een preambule heeft die voorafgaat aan de grondwet.[7] In meer dan de helft wordt de rechtsstaat genoemd, bijna een derde expliceert toewijding aan de democratie en een redelijk aantal vermelden de menselijke waardigheid. Een preambule is echter wat anders dan een algemene bepaling. Volgens dr. J. Goossens “gaat een preambule het corpus van de grondwet vooraf en heeft het naast een mogelijke normatieve waarde vooral vaak een grote symbolische waarde. Artikel 1 van de Franse Grondwet is hiervan een schoolvoorbeeld. Het is opgenomen na de preambule die de soevereiniteit en de grondrechten bevat. Artikel 1 bevat onder meer de laïcité, gelijkheid voor de wet en het decentralisatiebeginsel.” Andere landen met algemene bepalingen zijn: Finland, Oostenrijk, België, Noorwegen, Tsjechië, Zweden, Spanje, Duitsland, Finland en Frankrijk.

Over de wijze waarop het kabinet het voorstel in behandeling heeft genomen, is tijdens de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer kritiek geuit door kamerleden Van Raak (SP) en Segers (ChristenUnie). Volgens hen heeft de Eerste Kamer op deze wijze gebruik gemaakt van een ‘verkapt’ recht van initiatief.[8] Dr. J. Goossens stelt hierover: “het staat de Eerste Kamer vrij om de haar toegekende instrumenten ten volle te benutten. Het kabinet is vervolgens natuurlijk vrij om al dan niet over te gaan tot een wetsvoorstel.” Hij voegt hier nog aan toe “De weg die dit voorstel tot nu toe heeft afgelegd, toont vooral aan dat een initieel afwijzende kabinetsreactie op een advies van een staatscommissie (in dit geval de Staatscommissie Grondwet van 2010) niet per definitie een vroegtijdig einde hoeft te betekenen van zijn voorstellen”.

Dit wetsvoorstel werd ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. De afdeling advisering komt tot de conclusie om “het wetsvoorstel niet naar de Tweede Kamer te zenden dan nadat de regering met die opmerkingen rekening heeft gehouden”. Enkele van die opmerkingen zijn dat er meer duidelijkheid moet komen over het normatieve gehalte, de functie en de reikwijdte van de algemene bepaling. Daarnaast adviseert de Raad van State om te bepalen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Er zou namelijk onduidelijkheid kunnen ontstaan over de vraag of de grondwetgever de enige normadressaat is, terwijl het de bedoeling moet zijn dat ook lagere overheden zich eraan houden.

Daarnaast zal het effect voor de burger minimaal zijn want “algemene bepalingen en preambules hebben vooral juridische waarde als middel ter interpretatie bij constitutionele toetsing. In Nederland geldt echter nog steeds een toetsingsverbod, waardoor de burger sowieso al weinig tot niets kan afdwingen met enkel de Grondwet in de hand”, aldus dr. J. Goossens.

In het nader rapport heeft de regering alleen nog verduidelijking gegeven over bepaalde passages, maar tot de gewenste aanpassingen van de Raad van State is het niet gekomen. Volgens de regering is de grondwetgever de normadressaat, maar “de gegeven normadressaat ontslaat andere organen binnen het staatsbestel ondertussen niet van hun rechtsplicht eveneens, indien relevant, de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten te waarborgen”.[9] Dr. J. Goossens reageert hierop dat “de huidige grondwetgever de toekomstige grondwetgever echter op de voorgestelde wijze niet kan binden. Als dat laatste de bedoeling is, zou moeten worden nagedacht over een onwijzigbare bepaling, een zogenaamde ‘self-entrenched unamendable provision’.”

Na het nader rapport is het voorstel in behandeling genomen in de Tweede Kamer. Tijdens de beraadslaging vond het kamerlid Van Raak dat “zo'n algemene bepaling heel weinig toevoegt maar ook heel weinig kwaad kan, dan is het toch een beetje symboolpolitiek”. Andere leden in de kamer, zoals Van der Staaij en Van Engelshoven vonden het eerder “een mager dan een sober” voorstel. Zij waren van mening dat wanneer  je zo’n algemene bepaling toevoegt, je het ook goed moet doen.[10] Het lid Baudet had graag de soevereiniteit van het Nederlandse volk nog in de bepaling gezien, zodat “het volk zelf door middel van referenda en volksvertegenwoordiging de wetten kan vaststellen”.[11]

Uiteindelijk is het wetsvoorstel aangenomen met een amendement van het lid Koopmans. De tekstversie is daardoor geworden “De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat”.[12] Het doel van deze wijziging is, volgens de toelichting bij het amendement, dat de tekstvolgorde in de volgorde van de grondwet staat. Dus eerst worden de grondrechten behandelt, vervolgens de democratische rechtsstaat.

Het CDA, SGP, PVV en FvD hebben als enige partijen niet voor het wetsvoorstel gestemd.

Dr. J. Goossens stelt “de huidige algemene bepaling is een maat voor niets, een verspilling van tijd en energie”. In plaats van deze wijziging zou er volgens hem beter gekeken kunnen worden naar het toetsingsverbod van artikel 120 en de bijzonder rigide grondwetsherzieningsprocedure van artikel 137 waarvan het raadplegend karakter van de tussentijdse verkiezingen is uitgehold. Ten aanzien van de algemene bepaling zou hij eerder voor een preambule kiezen, “Ik zie persoonlijk wel het nut van een, al is het maar symbolisch, voorwoord op een tekst, waarbij je vervolgens de tekst kan lezen en interpreteren in het licht van dit voorwoord”, daarbij “zou ik wel iets meer dan 9 woorden schrijven, al zijn het er maar 90”. Voor het tot stand komen van dergelijk voorwoord zou hij evenwel graag een “breed, deliberatief en participatief proces” zien dat uitmondt in een preambule “die beter weergeeft wat de constitutionele identiteit van Nederland onderscheidt van andere rechtsstelsels dan de huidige, weinig richtinggevende bepaling.” Dr. J. Goossens vindt dat “dergelijk participatief traject een unieke kans zou zijn om de grondwet meer te laten leven onder de bevolking, de grondwetscultuur en constitutionele geletterdheid te bevorderen; we mogen al eens dromen, niet?”.

De zin of onzin is in die acht jaar dus uitvoerig aan bod gekomen tijdens de totstandkoming van de algemene bepaling. Omdat het een grondwetswijziging betreft moet het voorstel nog in tweede lezing worden aangenomen na de volgende verkiezingen. De discussie is dus nog niet teneinde.


[1] Rapport staatscommissie Grondwet, november 2010, paragraaf 4.3.6, p40.  

[2] Rapport staatscommissie Grondwet, november 2010, paragraaf 4.3.6, p40.

[3] Kamerstukken II, 2011/12, 31 570, nr 20.

[4] Kamerstukken I 2011/12, 31 570, B.

[5] Zie oa: Kamerstukken I, 2012/13, 31570, G; Handelingen I, 10 september 2013, 36-4-5/13; Kamerstukken I, 2013/14, 31570, I; Kamerstukken 2013/14, 31570, J, p2; Kamerstukken I, 2013/14 31570, J, p4.

[6] Kamerstuk II, 2015/16, 34516, nr 2.

[7] W. Voermans, M. Stremler, P.B. Cliteur, Constitutional preambules. A comparitive analysis, Cheltenham UK: Edward Elgar publishing Limited, 2017.

[8] Handelingen II, 31 mei 2017, nr 81, item 7.

[9] Kamerstukken II, 2015/16, 34516, nr 4.

[10] Handelingen II, 31 mei 2017, nr 81, item 7.

[11] Kamerstukken II, 2016/17, 34516, nr 12.

[12] Kamerstukken II, 2016/17, 34516 nr 10; Handelingen II, 6 juni 2017, nr 83, item 11. 


Tags

Staatsrecht Grondwet preambule

Discussie

Relevante artikelen