Correctief referendum

Kan de bevolking binnenkort wetten tegenhouden?

Door: Kamilla Csavas

Gaat de bevolking voortaan over elk belangrijk onderwerp meebeslissen? Op 22 september is een voorstel door de Tweede Kamer aangenomen om een bindend correctief referendum in te voeren. Het voorstel van kamerlid Raak (SP) is niet revolutionair. In het verleden zijn al eerder pogingen gedaan om het correctief referendum in te voeren, maar daarvoor is een wijziging van de Grondwet noodzakelijk. Wat houdt het voorstel precies in? En heeft het voorstel kans van slagen?

Eerdere Referenda
In 2005 heeft de regering een raadplegend referendum gehouden om de bevolking te raadplegen over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. De opkomst was hoog en de ‘nee’ stemmen hadden de meerderheid. Hoewel het referendum niet bindend was, werd er toch ingestemd met het verdrag.

In 2016 werd wederom een referendum gehouden, maar dit keer op initiatief van de bevolking. In dat raadgevend referendum kon men zijn stem laten horen over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne. De opkomst was niet hoog, maar wel genoeg om de opkomstdrempel van 30% van de kiesgerechtigden te halen. De meerderheid was tegen het Associatieakkoord.

De regering had twee keuzes, die geen van beide gunstige uitkomsten konden bieden. Aan de ene kant kon de regering gehoor geven aan de wil van de bevolking en het vertrouwen bij de partijen van het Akkoord schaden. Aan de andere kant kon de regering instemmen met het Akkoord en de wil van de bevolking negeren.

De impact van dit referendum was zo groot, dat het toenmalige wetsvoorstel om een bindend referendum in te voeren, is gesneuveld. Het voorstel dat in 2014 door de Eerste Kamer was aangenomen en bekrachtigd, kon na de verkiezingen in 2017 in de tweede lezing worden behandeld. De politieke steun voor het bindend referendum was toen verdwenen. De redenen daarvoor waren ondere andere dat het toenmalig voorstel de mogelijkheid van referenda over internationale verdragen openliet en dat met een referendum complexe vraagstukken met een simpele ‘ja’ of ‘nee’ konden worden beantwoord.[1]

 

Als gevolg hiervan werd ook het raadgevend referendum afgeschaft. Het raadgevend referendum diende een opstap te zijn naar een bindend referendum en aangezien daar geen plannen meer voor waren, is de Wet raadgevend referendum in 2018 afgeschaft.[2]

Nieuwe poging
Er was duidelijk geen steun meer voor een referendum binnen de politiek. Waarom ligt er dan in januari 2019 een nieuw wetsvoorstel klaar?[3]

In 2018 verscheen het eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel ‘Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans.’ Daarin adviseert de commissie om een correctief referendum in te voeren. Om dat te onderbouwen, wijst de commissie naar de tekortkomingen in het vertegenwoordigende stelsel op het punt van de inhoudelijke representatie. In het parlementair debat moeten de opvattingen van de kiezers terugkomen en hun belangen effectief worden behartigd. Het resultaat ervan hoort aan te sluiten bij wat de kiezers verwachten en verlangen. Als dit niet gebeurt, kan het leiden tot onvrede en vervreemding van het parlementair stelsel.[4]

Daarnaast is er ook sprake van diplomadiscrepantie. Dit betekent dat hoger opgeleiden beter worden gerepresenteerd in de volksvertegenwoordiging dan lager opgeleiden. Onder hoger opgeleiden en mensen met een bovenmodaal inkomen is er meer tevredenheid en vertrouwen in de Tweede Kamer, omdat hun opvattingen breder worden gedeeld in de Tweede Kamer dan lager opgeleiden en mensen met minder inkomen.

Het correctief referendum kan het instrument zijn die deze ongelijkheid kan rechttrekken. De ondervertegenwoordigde deel van de bevolking krijgt een mogelijkheid om het parlement te corrigeren. Dat is namelijk de kern van het voorstel volgens het advies. De corrigerende werking kan het vertrouwen in de representatieve stelsel bevorderen. Daarnaast is het een vorm van tegendruk die de bestaande democratie versterkt als toevoeging aan de checks and balances. Ook is het een goed instrument om meer mensen te betrekken bij de politiek en stimuleert het de politiek om rekening te houden met opvattingen van de bevolking.[5]

Inhoud voorstel
Ten eerste is een correctief referendum alleen mogelijk ten aanzien van reeds aangenomen wetten. De vertegenwoordigende democratie is dus leidend. Het parlement mag niet gepasseerd of doorkruist worden.[6] In het mogelijke artikel 89b Gw staan een aantal uitzonderingen. Wetten onder andere inzake de koningschap, de Grondwet en internationale verdragen kunnen niet door een referendum ‘getoetst’ worden.[7] 

Een referendum begint met een inleidend verzoek waarbij in een bepaalde periode een bepaald aantal handtekeningen verzameld moeten worden. Daarna volgt er een definitief verzoek, waarbij het verzamelen van handtekeningen wederom een rol speelt.[8] Vervolgens kan er daadwerkelijk gestemd worden om een wet wel of niet te verwerpen. De uitkomstdrempel is daarbij een belangrijk punt van discussie. Een uitkomstdrempel betekent dat de winnende meerderheid naast de meerderheid van de stemmen ook een van tevoren bepaald percentage moet bereiken van het aantal kiesgerechtigden. Het is dus anders dan een opkomstdrempel waarbij de meerderheid van de opgekomen kiezers voldoende is voor een overwinning.

De drempel moet zodanig hoog zijn dat reeds aangenomen wetten niet heel snel verworpen kunnen worden, maar het moet ook geen té hoge drempel zijn die het slagen van een referendum onmogelijk maakt. Het advies van de commissie was één derde van het aantal kiesgerechtigden. Dit betekent dat het aantal nee-stemmen tenminste één derde moet zijn van het aantal mensen die bij de vorige Tweede Kamerverkiezingen konden stemmen om het wetsvoorstel te verwerpen.   

Uiteindelijk is het voorstel gewijzigd naar de Eerste Kamer gegaan, waarbij de drempel is vastgesteld op een meerderheid. Dit betekent dat het aantal nee-stemmen tenminste 50%+1 moet zijn van het aantal kiesgerechtigden. In 2017 waren er bijna dertien miljoen kiesgerechtigden.[9] Dat is zeker een hoge drempel als er naar de laatste referendum[10] wordt gekeken. Daar was de opkomst 51,6 procent.[11] Dan had bijna iedereen tegen moeten stemmen om het voorstel te verwerpen.

Kritiek
Inmiddels ligt het voorstel bij de Eerste kamer. Daar zien de leden ook graag dat burgers beter betrokken worden bij de politiek en dat de hele bevolking goed gerepresenteerd wordt. Echter, ze zijn nog niet overtuigd dat een bindend referendum daar de juiste middel voor is. Aan een referendum kleven ook nadelen. Deze nadelen zijn kort door de Staatscommissie benoemd, maar heeft deze − evenals de indiener − onvoldoende uitgewerkt en weerlegd.

Zorgen van de VVD betreffen onder andere de verdeeldheid en onrust die een referendum kan veroorzaken wanneer de uitslagen dicht bij elkaar liggen. De motieven van de burgers worden door een stemming niet duidelijk. Een ‘ja’ of ‘nee’ geeft niet aan waarom een wetsvoorstel verworpen wordt en welke volgende stappen de wetgever moet nemen.[12]

De ChristenUnie heeft twijfels over de effectiviteit van het referendum. Het dient een instrument te zijn die slechts incidenteel, als laatste redmiddel, wordt ingezet. Het is tot nu toe niet aannemelijk gemaakt dat een incidentele inzet van het referendum zal leiden tot een vermindering van onvrede en vervreemding bij kiesgroepen.[13]

Over de hoge uitkomstdrempel zegt het CDA dat het wellicht een onrealistisch hoge opkomst vereist. Het advies van de Staatscommissie was lager dan wat er nu in het voorstel staat. Het gevaar bestaat dat er onnodig nieuwe Grondwetsbepalingen worden gerealiseerd.[14] De leden van de SP delen de zorgen over de hoge drempel.[15]

Het rapport van de Staatscommissie maakt duidelijk dat er een probleem is in de volksvertegenwoordiging. De fracties betwisten dan ook niet dat er maatregelen genomen moeten worden, maar de vraag blijft of een bindend correctief referendum daarvoor de oplossing zal bieden. Er zijn zowel voordelen als nadelen te vinden, maar de nadelen zijn nog niet duidelijk genoeg om te kunnen zeggen hoe zwaar ze wegen ten opzichte van de voordelen.

Bij verdere aantoning van de effectiviteit en een verlaging van de drempel bestaat de kans dat het voorstel wordt aangenomen en bekrachtigd door de Eerste Kamer. Bij het vorige wetsvoorstel was er veel tijd voorbij gegaan tussen de eerste en de tweede lezing, waardoor er veel tijd was voor de politiek om van gedachten te veranderen. Daar droeg het raadgevend referendum van 2016 sterk aan bij. Deze keer zal een eventuele tweede lezing al na enkele maanden plaatsvinden met de aankomende verkiezingen. Bovendien worden er geen andere referenda georganiseerd, die roet in het eten kunnen gooien. Indien het voorstel wordt aangenomen is de kans op succes bij de tweede lezing vele malen groter. Dat wordt uitkijken naar de volgende verkiezingen.


[1] E. van Vugt, ‘Intrekking van de Wet raadgevend referendum’,NJB 2018/59, afl. 2, p. 58-137.

[2] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 3.

[3] ‘Correctief referendum’, denederlandsegrondwet.nl

[4] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 1.

[5] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 3-4.

[6] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 4.

[7] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 2. p.2.

[8] Infographic staatscommissieparlementairstelsel.nl

[9] ‘Bijna 13 miljoen kiesgerechtigden op 15 maart’, cbs.nl

[10] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 3.

[11] Kamerstukken II 2018/19, 35129, nr. 3, p. 3.

[12] Kamerstukken I 2020/2021, 35129, nr. B, p. 2-3.

[13] Kamerstukken I 2020/2021, 35129, nr. B, p. 4.

[14]Kamerstukken I 2020/2021, 35129, nr. B, p. 5.

[15]Kamerstukken I 2020/2021, 35129, nr. B, p. 8.

Lees meer over

artikel