De klimaatstok

door:

Afgelopen maandag zijn alle delegaties weer ingevlogen om te praten over het klimaatakkoord van Parijs 2015.[1] Over de inhoud zal het niet of nauwelijks gaan, de partijen zijn voornemens de transparantie en emissie-waarden nader te specificeren. Rigoureuze maatregelen zullen de revue niet passeren, het internationale recht wordt al langer verweten een dergelijk mandaat te missen. Behoudens het gebrek aan sancties, heeft de internationale gemeenschap de laatste jaren wel degelijk aandacht besteed aan klimaatverandering. Staten toonden hun goede voornemens en werden vrijwillig partij van de verdragen. Deze vrijwilligheid van staten, heeft de Nederlandse rechter een handvat gegeven om een sanctie te formuleren wanneer er wordt nagelaten uitvoer aan een van de akkoorden te geven. In dit artikel gaan we op zoek naar de sanctie van de internationale klimaatakkoorden, oftewel de klimaat-stok om mee te slaan.

De politici en diplomaten in Madrid zijn samengebracht door het akkoord uit Parijs wat in 2015 is opgesteld.[2] 197 landen hebben het ondertekend en slechts een handjevol heeft het nog niet geratificeerd.[3] De 29 artikelen in het akkoord moeten de wereld nog iets langer voor haar ondergang behoeden. In de klimaatconferenties die volgden naar aanleiding van het akkoord, zijn de bepalingen aangescherpt. Transparantie en emissie-waarden zijn nader gedefinieerd en dit staat wederom op het menu voor de conferentie in Madrid. Specifieker, er wordt onderhandeld over de financiering van klimaatmaatregelen en de compensatie voor (ontwikkelings-) landen die schade hebben geleden door klimaatverandering.[4] Alhoewel opportunisten benadrukken dat 197 landen het verdrag hebben ondertekend, realiseren critici zich welke concessies gedaan zijn om een dergelijke hoeveelheid landen te binden: in geen van de 29 bepalingen van het Akkoord is een sanctie opgenomen voor het niet-naleven van het verdrag. Oftewel: de stok om mee te slaan, ontbreekt. Het tweede lid van het tweede artikel is wellicht het meest sprekend: ‘Deze Overeenkomst wordt ge├»mplementeerd op basis van billijkheid en het beginsel van gezamenlijke, doch verschillende, verantwoordelijkheden en onderscheiden mogelijkheden, in het licht van uiteenlopende nationale omstandigheden.’ Een doorsnee advocaat zou bij een dergelijke bepaling gaan watertanden.

De Nederlandse overheid was uitermate tevreden met het akkoord en legde de afspraken op dezelfde stapel taakjes waar de afspraken van het akkoord uit 1992 ook op lagen. Dit akkoord was het voornemen om de uitstoot met 25% te verminderen, de Urgenda-zaak.[5] Gelegen op dezelfde stapel, was ook de taak om op te treden tegen luchtvervuiling. Allemaal internationale en/of Europese akkoorden die al vanaf de vroege jaren 90 de impact op het klimaat beogen te verminderen van landen. Echter, er is altijd kritiek geweest op het straffeloze karakter van de verdragen. Hiermee werden de verdragen tot subject gemaakt van politieke grillingen en stromingen. Althans, dat dacht Nederland. De hierboven genoemde stapel taakjes voortvloeiende uit verdragen, hebben twee dingen in gemeen: ten eerste, alle drie zijn ze door burgers bij de rechter uitgevochten tegen de Staat. Ten tweede, in alle drie de gevallen kregen de burgers gelijk.[6] In de zaak tegen luchtvervuiling kreeg de Staat uiteindelijk gelijk omdat er al voldoende gedaan wordt volgens de rechter.[7] Vanzelfsprekend, in alle drie de zaken kon de overheid zich niet vinden in de redenering van de bevoegde rechterlijke instantie. Namelijk, het niet-uitvoeren van de afspraken was volgens de Staat een politieke beslissing en niet afdwingbaar door burgers bij een rechter.

De Staat beriep zich bij de Urgenda-zaak in hoger beroep op het stelsel van de machtenscheiding. Tevergeefs, de rechter interpreteerde de lessen van Montesquieu anders: het vrijwillige karakter van het aangaan van het akkoord brengt een verantwoordelijkheid van uitvoer met zich mee. Sterker nog, het Hof ging in deze zaak verder dan de rechtbank wilde gaan: burgers of belangengroepen mogen zich bij deze kwestie beroepen op artikel 2 en 8 van het EVRM. De artikelen zien op het recht op leven en het recht op eerbiediging van priv├ę-, familie-, en gezinsleven. Beide rechten kunnen zowel negatief als positief opgevat worden. Een positieve opvatting brengt een zorgplicht voor de staat met zich mee.  Een nalaten van een wettelijke plicht zoals deze zijn neergelegd in het EVRM, plaveit het pad naar een beroep op de onrechtmatige daad. Zelfs – of misschien wel juist – als je de Staat bent. Een schadevergoeding eist Urgenda niet, wel een oplossing.

De klimaat-stok lijkt gevonden met deze uitspraak.[8] De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad ziet in zijn advies geen aanleiding om het cassatieberoep van de Staat te honoreren.[9] Op 20 december volgt de uitspraak van de Hoge Raad zelf. Nederland heeft hiermee een primeur. Alhoewel Urgenda zich richt op de klimaatafspraak uit 1990, heeft dit ook invloed op de conferentie in Madrid. Gesterkt met deze jurisprudentie, zullen belangengroepen de naleving van gemaakte klimaatafspraken kunnen afdwingen bij de Staat, op straffe van een rechterlijk vonnis.

Nederland bevindt zich daarmee in de unieke situatie waar een internationaal verdrag zonder sancties, toch een afdwingbaar karakter heeft gekregen. Met de uitspraken van de Nederlandse rechterlijke instanties in het achterhoofd, zal de Nederlandse delegatie ook zijn afgereisd naar Madrid. Rechtsvergelijking tussen de verschillende partijen van het akkoord, bevestigd de unieke positie van Nederlands des te meer. De internationale gemeenschap kijkt nieuwsgierig mee hoe de Nederlandse rechtspraak meegaat in het verantwoordelijk houden van de Staat voor klimaatverandering en afspraken. Klimaatactivisten ruiken hun kans schoon, terwijl verdragspartijen nerveus dekking zoeken in nationale wetgeving. De vaagheid van de akkoorden en het gebrek aan sancties heeft de staten zorgeloos laten tekenen voor het verdrag. Het electoraat van de verdragspartijen werd verwend met staten die vrijwillig een verdrag tekenden om verdere klimaatverandering tegen te gaan. Het is dan ook wel ironisch dat juist in dat ‘vrijwillige karakter’ de Nederlandse rechter een verplichting ziet. Het is afwachten of de rechterlijke instanties van de andere verdragspartijen tot eenzelfde conclusie komen. Desalniettemin, in Nederland is de klimaat-stok gevonden.


[1] UN Climate Change Conference- December 2019, www.unfccc.int

[2] Klimaatakkoord, www.rijksoverheid.nl

[3] The Paris Agreement, www.unfccc.int

[4] Paul Luttikhuis, Klimaattop in Madrid: de voortrekkers, dwarsliggers en verliezers, 1 december 2019, www.nrc.nl

[5] Gerechtshof Den Haag, 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591

[6] Rechter: staat moet per direct actie ondernemen tegen luchtvervuiling, 7 september 2017, www.nos.nl

[7]  Gerechtshof Den Haag 7 mei 2019 ECLI:NL:GHDHA:2019:915

[8] Gerechtshof Den Haag, 9 oktober 2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2591

[9] Parket bij de Hoge Raad, 13 september 2019, ECLI:NL:PHR:2019:887


Discussie