Het bestuur van Europa: de Europese Commissie

door:
Op 23 mei aanstaande vinden de 15deverkiezingen voor het Europees Parlement plaats. Ondanks het feit dat dit direct verkozen orgaan vrijwel alle kenmerken heeft van een nationaal parlement, ontbreekt er echter aan een cruciaal aspect: het recht om wetsvoorstellen in te dienen. Dit machtig instrument is bij verdrag gedelegeerd aan de Europese Commissie (hierna de noemen: Commissie).[1]Mede hierdoor vormt de Commissie ‘de politieke motor van de Europese integratie’.[2]Maar wat doet de Commissie? Hoe heeft de EU-instelling zich in het laatste jaren geprofileerd? En is het wel acceptabel dat zoveel macht in een orgaan is geconcentreerd? Onder het mom van de themaweek zullen we een kijkje nemen in het instituut die onder de controlebevoegdheid van het Europees Parlement zowel direct als indirect 28 landen bestuurt.

Algemeen: wat is de Europese Commissie?

De Commissie is de rechtmatige opvolger van de Hoge Autoriteit, het uitvoerende orgaan dat in mei 1950 is opgericht als onderdeel van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal.[3]De Commissie resideert thans in het opvallende Karel de Grote-gebouw te Brussel en beschikt over een gigantisch ambtenarenapparaat van ruim 32.000 medewerkers.[4]

De Commissie omvat een zetel voor elke lidstaat, waarvan één gereserveerd is voor de voorzitter. Elke zetel bevat een portefeuille, zoals de ‘Energie-Unie’ of de ‘Digitale eenheidsmarkt’. Een kandidaat-voorzitter wordt voorgedragen door de Europese Raad en bij meerderheid benoemd door het Europees Parlement.[5]Voor andere leden van de Commissie stelt de benoemde voorzitter samen met de Raad van de Europese Unie een lijst vast. De personen op die lijst dienen te worden voorgedragen door de lidstaat van afkomst. 

De Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid, ook wel de minister van Buitenlandse Zaken van de EU genoemd, heeft een prominente verantwoordelijkheid binnen de Commissie. De functie stelt wetten voor ter uitvoering van het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Europese Unie.[6]Vanwege de bijzondere positie van de functie is er dan ook een aparte benoemingsprocedure: de Hoge Vertegenwoordiger wordt benoemd door de Europese Raad met instemming van de voorzitter.[7]

Tenslotte moet het college (voorzitter + hoge vertegenwoordiger + overige eurocommissarissen) worden goedgekeurd door het Europees Parlement. De goedkeuring geeft het recht tot benoeming door de Europese Raad bij gekwalificeerde meerderheid. Deze benoeming geldt voor vijf jaar.[8]Na de ambtstermijn is iedere eurocommissaris hernoembaar. Zo heeft de Franse sociaaldemocraat Jacques Delors tussen 1985 en 1995 drie Europese Commissies samengesteld en voorgezeten.[9]

Machtsinstrumenten: wat doet de Europese Commissie? 

De taken van de Commissie kunnen worden verdeeld in vier rollen: een wetgevende rol, een vertegenwoordigende rol, een besturende rol en een toezichthoudende rol.

Het machtsinstrument om de Europese Unie te besturen is het initiatiefrecht. Voor de wetgevende rol heeft de Commissie de exclusieve bevoegdheid om wet- en regelgeving voor te stellen die de levens van 517 miljoen EU-burgers en de activiteiten van miljoenen ondernemingen rechtstreeks kunnen raken.[10]Alhoewel het Europees Parlement (gewone wetgevingsprocedure) en de Raad van de EU (bijzondere wetgevingsprocedure) moeten instemmen met de voorstellen, behoudt de Commissie volledige controle over haar voorstel door de ontwerpwet in kwestie te wijzigen of in te trekken.[11]Voor beleidsterreinen die buiten het initiatiefrecht vallen, zoals industrie en onderwijs, geldt slechts een mogelijkheid tot aanbevelingen en adviezen.[12]

De Hoge Vertegenwoordiger vervult vanzelfsprekend de vertegenwoordigende rol. Het gezag van het ambt is groots. Het Unierecht geeft de Hoge Vertegenwoordiger de bevoegdheid om zelfstandig internationale onderhandelingen te verrichten, zoals het opstellen van een verdrag.[13]Samen met de Commissie onderhoudt de Hoge Vertegenwoordiger de betrekkingen met internationale organisaties (zoals de VN en G20). 

De Commissie is (mede) belast met het uitvoeren en handhaven van talloze verordeningen, richtlijnen en besluiten. Voor deze besturende rol kan de Commissie extra maatregelen ter uitvoering van het Unierecht. Tevens voert de Commissie de EU-begroting onder eigen verantwoordelijkheid uit; hiervoor leggen de eurocommissarissen verantwoording af voor het democratische Europees Parlement.[14]Evenals vele bestuursorganen in Nederland, kan de Commissie zijn bevoegdheden delegeren.[15]

De toezichthoudende rol is er een van de oppermeester. De commissie ziet toe dat het gehele Unierecht wordt nageleefd door de lidstaten. Indien de Commissie constateert dat een lidstaat het Unierecht schendt, dan kan de Commissie de lidstaat voor het Hof van Justitie van de EU slepen op grond van verdragsschending.[16]Het bekendste voorbeeld is de huidige procedure tegen de Hongaarse regering onder Viktor Orban.[17]Overigens kan hetzelfde Hof op aanbeveling van onder meer de Commissie besluiten van wanpresterende EU-instellingen en -organen nietig verklaren.[18]

Actueel: wat is huidige samenstelling en koers van de Europese Commissie?

Na de overwinning van de Europese Volkspartij gedurende de Europese parlementsverkiezingen van mei 2014, werd partijgenoot Jean-Claude Juncker door het Europees Parlement gekozen voor Commissievoorzitter. Tijdens het formatieproces selecteerde de oud-premier van Luxemburg uit elk overgebleven lidstaat één afgevaardigde voor de opvulling van de beschikbare zetels. Zo is vanuit Nederland Frans Timmermans aangesteld als vice-voorzitter van de Commissie en als hoofdverantwoordelijke voor de portefeuille betere regelgeving, interinstitutionele betrekkingen, rechtsstatelijkheid en het handvest van de grondrechten. De Commissie trad aan op 1 november 2014 onder de naam ‘Commissie-Juncker’. De bijzondere positie van Hoge Vertegenwoordiger is toevertrouwd aan de Italiaanse politica Frederica Mogherini.

Wat heeft Commissie Juncker in de afgelopen jaren bereikt? Onder de Commissie is het CETA-handelsverdrag met Canada gesloten en het vrijhandelsverdrag met Japan ondertekend; hiermee is misschien wel de grootste handelsruimte van de wereld ontstaan.[19]Bovendien is er vooruitgang geboekt met het beheren van de kolossale EU-begroting. Zo is minder geld uitgegeven aan het altijd beladen landbouwbeleid (van in 2014 naar € 59,6 miljard in 2018). Ook verleende de Europese Rekenkamer (belast met controle naar EU-inkomsten en -uitgaven) voor het eerst sinds 1994 goedkeuring aan EU-uitgaven.[20]Tenslotte wist Commissie Juncker zich te profileren door een actieprogramma voor te stellen dat EUropa naar de burgers zou brengen en door een administratieve hervorming uit te voeren. 

Oordeel: kritiek op de Europese Commissie?

Eigenhandig verdragen aangaan, de mogelijkheid om gerechtelijke procedures te starten, het gebruiken van het initiatiefrecht. Is het wel acceptabel dat zoveel macht in een orgaan is geconcentreerd? Leidt dit niet tot ongewenste situaties? Levert dit geen kritiek op? 

Het gemis van het initiatiefrecht voor het Europees Parlement klinkt steeds luider in Brussel. De eigen initiatieven kunnen per rapportage slechts aan de kaak worden gesteld bij de Europese Commissie.[21]Zonder het recht om wetsvoorstellen in te dienen is een parlement niet daadwerkelijk een wetgevende macht, maar eerder een formeel overlegorgaan met beperkte bevoegdheden. Met oog op de aankomende verkiezingen, zijn er partijen die het Europees Parlement willen hervormen. Onder meer de nieuwe pro-Europese partij Volt streeft naar het instellen van het initiatiefrecht voor deze EU-instelling.[22]

Overigens wordt Commissie Juncker gebrek aan daadkrachtig optreden tijdens de uit de hand gelopen migratiecrisis verweten. Tussen 2014 en 2017 vroegen circa 4 miljoen personen asiel aan in de 28 lidstaten; 2,5 miljoen migranten trokken op illegale wijze de Europese Unie binnen.[23]De meerderheid van de grotere lidstaten hebben ervoor gezorgd dat Centraal- en Oost-Europese lidstaten een gemeenschappelijk beleid op een gevoelig onderwerp moesten slikken: migratie. Het besluit om een opvangquota in te stellen voor lidstaten met een minder sterke rechtsstaat dat westerse democratieën, heeft euroscepticisme doen aanwakkeren. 

Toekomst van de Europese Commissie: Commissie Mark Rutte? 

De ambtstermijn van Commissie Juncker loopt dit jaar nog af. De geruchtenmolen over het nieuwe gezicht van de machtigste EU-instelling draait inmiddels overuren. De huidige shortlist met namen van de potentiële opvolgers voor de functie van Jean-Claude Juncker worden ook wel de ‘Spitzenkandidaten’ genoemd.[24]De Duitse christendemocraat Manfred Weber is momenteel de topfavoriet om zich tot de voorzitterschap te wenden.[25]

Is het mogelijk? Zou het kunnen dat een Nederlander het stokje van Jean-Claude Juncker overneemt? Boze tongen laten u graag geloven dat onze huidige premier Mark Rutte de nieuwe voorzitter wordt van de Commissie. In meerdere interviews heeft de minister-president echter aangegeven dat hij geenszins deze machtige positie nastreeft.[26]De huidige Eurocommissaris Frans Timmermans is vastberaden om zichzelf kandidaat te stellen voor de voorzittersstoel van de Commissie. ‘Voor andere baantjes heb ik totaal geen interesse’ aldus de PvdA’er na afloop van het eerste verkiezingsdebat omtrent de Europese Parlementsverkiezingen.[27]

De nieuwe Commissie dat dit jaar zijn installatie tegemoet gaat, zal onder meer buigen over de politieke koers die de Europese Unie moet nemen: richting een Verenigde Staten van Europa, richting een uittreding van een aantal lidstaten of een tussenweg. Tevens zal de Commissie anno 2019 Europa door een aantal uitdagingen moeten slepen: Brexit, de toenemende noodzaak voor duurzaamheid, de alsmaar groeiende grootmachten, de veiligheidsrisico’s, afhandeling van de migratiecrisis en nog vele anderen. 


[1]Art. 17 lid 2 Verdrag betreffende de Europese Unie. 

[2]F. Amtenbrink & H.H.B. Vedder, Recht van de Europese Unie, Den Haag: Boom Juridisch 2017, p.74. 

[3]Art. 8 Verdrag van Parijs (1951). 

[4]Redactie, HR Key Figures. Staff Members, Brussel: European Commission 2017. 

[5]Art. 17 lid 7 Verdrag betreffende de Europese Unie. 

[6]Art. 18 lid 2 Verdrag betreffende de Europese Unie.

[7]Art. 18 lid 1 Verdrag betreffende de Europese Unie. 

[8]Art. 17 lid 3 Verdrag betreffende de Europese Unie. 

[9]P. de Graaf & J. Klaassen, ‘De tien wilde jaren van Jacques Delors’, Volkskrant21 januari 1995. 

[10]Art. 17 lid 2 Verdrag betreffende de Europese Unie. 

[11]Art. 289 lid 1 jo lid 2 jo 293 lid 2 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie. 

[12]Art. 6 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 

[13]Art. 218 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

[14]Art. 317 en 319 lid 2  Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 

[15]Art. 290 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 

[16]Art. 258 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 

[17]Redactie, ‘Europees Parlement stemt voor zwaarste strafprocedure tegen Hongarije van Premier Orbán’, de Volkskrant12 september 2018.

[18]Art. 263 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. 

[19]P. Cleppe, ‘Vijf jaar Commissie Juncker. The Good, the Bad and the Ugly, Clingendael Spectator25 maart 2019. 

[20]Redactie, ‘Is the EU’s budget ‘signed off’ by auditors’, Full Fact2 november 2017.

[21]Redactie, ‘Nieuw rapport pleit voor grotere institutionele rol steden in de EU, Europa decentraal28 februari 2018. 

[22]A. Kortweg, ‘NIeuwe partij VOlt wil de geschiedenis ingaan als eerste pan-Europese partij’, Volkskrant24 juni 2018. 

[23]P. Cleppe ‘Could refugee cities be the answer to the migrant crisis, Capx28 juni 2018. 

[24]M. Pauw, ‘Zo wordt de nieuwe baas van de EU gekozen’, RTL Z27 april 2019. 

[25]N. van der Molen, ‘Europa kiest. Frans TImmermans kansloos in race om voorzitterschap Europese Commissie?’, 

[26]R. Cats, ‘Lidstaten houden Europese topbenoemingen het liefst zoveel mogelijk in eigen hand’, FD10 mei 2019. Friesch Dagblad10 mei 2019. 

[27]Redactie, ‘Frans Timmermans. Ik word voorzitter van Europese Commissie’, Nu.nl29 april 2019. 


Discussie