HET VERTROUWENSBEGINSEL: TWEE-ONDER-EEN-KAP

De verhouding tussen de Europeesrechtelijke en de (nieuwe) nationaalrechtelijke benadering van het vertrouwensbeginsel

Door: Nadie Thorborg en Eva Kooreman

1          Inleiding
Op grond van het vertrouwensbeginsel dient de overheid de door haar bij een burger gewekte gerechtvaardigde verwachtingen zo veel mogelijk te honoreren.[1] Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een uitspraak gedaan die uiteenzet welke stappen gezet moeten worden om te kunnen beoordelen of een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan.[2]

In dit artikel zal worden ingegaan op deze nieuwe lijn in de jurisprudentie en wat voor effect deze lijn zou kunnen hebben op de verhouding tussen het nationaalrechtelijk vertrouwensbeginsel en het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen nationaal en een Europees vertrouwensbeginsel. Bij een louter nationale situatie wordt het nationale vertrouwensbeginsel toegepast. In louter Europese verhoudingen, of in het geval dat Europeesrechtelijke normen nationaal worden uitgevoerd, wordt het Europese vertrouwensbeginsel toegepast. Om de verschillen en verhouding van deze twee invullingen van het vertrouwensbeginsel duidelijk te maken zullen deze eerst afzonderlijk worden besproken.

2          Het Nederlandse vertrouwensbeginsel
Indien een bestuursorgaan bij een burger gerechtvaardigde verwachtingen wekt, zullen deze zoveel mogelijk gehonoreerd dienen te worden.[3] De toetsing aan dit Nederlandse vertrouwensbeginsel is tweeledig. Ten eerste komt de vraag aan de orde of sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen. Ten tweede dient een belangenafweging plaats te vinden tussen de belangen van de burger bij honorering van het beroep op het vertrouwensbeginsel en het algemeen belang en/of de belangen van derden.[4]

Gerechtvaardigde verwachtingen kunnen door burgers ontleend worden aan bijvoorbeeld regelgeving, beschikkingen, beleidsregels, toezeggingen, inlichtingen of zelfs langdurig stilzetten.[5] Alleen de autoriteit die bevoegd is om een besluit of andere maatregelen te nemen kan in beginsel de gerechtvaardigde verwachting wekken dat een bepaald besluit of een bepaalde maatregel zal worden genomen.[6] In de hiervoor genoemde uitspraak van 29 mei 2019 heeft de Afdeling hierbij een nuancering gemaakt. Daarop zal later in dit artikel worden ingegaan. Er is alleen sprake van gerechtvaardigd vertrouwen, indien de burger te goeder trouw is. Een beroep op het vertrouwensbeginsel zal worden afgewezen, indien de burger de onjuistheid van een besluit wist, of behoorde te weten.[7] De deskundigheid van de betrokken burger wordt meegewogen bij de vraag of hij had mogen afgaan op incorrecte informatie van het bestuursorgaan.[8]

Indien sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, zal een beroep op het vertrouwensbeginsel toch worden afgewezen, als andere belangen dan het individuele belang van de burger meer gewicht in de schaal leggen. Het is niet zeldzaam dat een belang van een derde aan toewijzing in de weg staat.[9] Bij de belangenafweging speelt de vraag of de betrokken burger schade zal lijden indien zijn beroep op het vertrouwensbeginsel wordt afgewezen. Dit wordt wel aangeduid als het dispositievereiste. Indien de burger geen schade zal lijden, zal een beroep op het vertrouwensbeginsel in beginsel niet gehonoreerd worden.[10] 

Een contra legem werking van het Nederlandse vertrouwensbeginsel is mogelijk.[11] In de Doorbraak-arresten van de Hoge Raad is geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel zwaarder kan wegen dan de plicht van het bestuursorgaan om wettelijke voorschriften toe te passen.[12]

3          Het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel
Een beroep op het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel wordt minder snel gehonoreerd dan een beroep op het Nederlandse vertrouwensbeginsel. Dat heeft te maken met een aantal factoren.

Ten eerste kan alleen de autoriteit die zijn bevoegdheid ontleent aan relevante wettelijke voorschriften gerechtvaardigd vertrouwen wekken dat op een bepaalde manier wordt gehandeld of juist nagelaten. Dit heeft tot gevolg dat een nationale autoriteit geen gerechtvaardigde verwachtingen kan wekken over de toepassing van bevoegdheden door Europese instellingen.[13] Ten tweede zijn er strenge regels voor toezeggingen van autoriteiten. De autoriteit dient de betrokken particulier specifieke en precieze toezeggingen te doen.[14] Ten derde speelt de voorzienbaarheid een belangrijke rol. De toezeggingen moeten een gegronde verwachting kunnen wekken bij de particulier. Er wordt echter wel uitgegaan van een professionele en behoedzame particulier. Ten vierde moet de toezegging wel in overeenstemming zijn met Europese wetgeving (het verbod van contra legem werking). De vijfde factor is het strikte vereiste van goeder trouw. De particulier moet oprecht overtuigd zijn dat zijn verwachting van overheidshandelen wordt waargemaakt.[15] Hierbij moeten alle voorwaarden voor de toezegging zijn nageleefd en mag er niet in strijd gehandeld worden met Europees recht.[16] De laatste factor waar rekening mee moet worden gehouden is, net als in het Nederlandse vertrouwensbeginsel, de belangenafweging. Deel hiervan is het dispositievereiste dat ziet op de mate waarin de particulier heeft vertrouwd op de toezegging. Dit moet door het bestuursorgaan worden meegewogen wanneer het dit vertrouwen wil schenden.[17]

Kortom, het Europeesrechtelijk vertrouwensbeginsel biedt op meerdere factoren aanzienlijk minder bescherming dan het Nederlandse vertrouwensbeginsel. Zo wordt er in de Europeesrechtelijk toetsing aan het vertrouwensbeginsel vanuit gegaan dat sprake is van een professionele en behoedzame particulier. Er geldt een zware onderzoeksplicht. In de Nederlandse toetsing wordt de deskundigheid van de burger, en daarmee ook de zwaarte van de onderzoeksplicht, in het individuele geval beoordeeld. Daarnaast is een contra legem werking van het vertrouwensbeginsel in het Europese recht niet mogelijk en in het Nederlandse recht wel.

4          Dakopbouw in Amsterdam
De kwestie in de uitspraak van de Afdeling gaat over een dakopbouw in Amsterdam.[18] Kort gezegd gaat het over de eigenaar van een huis met dakterras die zegt dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat er niet handhavend opgetreden zou worden tegen het feit dat hij geen volledige vergunning had voor zijn dakterras.

De Afdeling zet een stappenplan uiteen aan de hand waarvan een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden beoordeeld. De eerste stap is de beantwoording van de vraag of er sprake is van een toezegging. Hierbij moet de nadruk worden gelegd op de vraag hoe een uitlating op een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Hierbij speelt de goede trouw ook een rol. Dit houdt in dat “[de particulier] de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven”.[19] De Afdeling benadrukt een onderzoeksplicht en daarbij de deskundigheid van de betrokkene. Om dit goed te kunnen afwegen moet er worden toegesneden op de concrete situatie. De tweede stap is de beantwoording van de vraag of een toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Advocaat-generaal Wattel stelt in zijn conclusie dat er wat dit betreft een verschuiving nodig is van het bestuurlijke naar het burgerperspectief.[20] De Afdeling volgt dit en stelt dat zij in gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat deze toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, minder de nadruk legt op de precieze bevoegdheidsverdeling.[21] De derde en laatste stap, waar pas aan wordt toegekomen na een bevestigend antwoord op de vragen in stap één en twee, worden de betrokken belangen afgewogen. De Afdeling stelt “dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek belangen van derden.”[22] Belangrijk om te vermelden is dat de advocaat-generaal in zijn conclusie benadrukt dat de verschuiving richting het burgerperspectief in de vorige twee stappen niet betekenen dat er vaker toezeggingen moeten worden nagekomen op basis van gerechtvaardigd vertrouwen. Het doel met deze verschuivingen is wel dat de betrokken belangen op deze manier eerder worden afgewogen.[23]

5          De impact van de nieuwe lijn op de verhouding tussen het Nederlandse en Europese vertrouwensbeginsel
In de literatuur wordt de uitspraak wel gezien als een “kanteling” en een “principiële verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief”.[24] Met name de nuancering die de Afdeling aanbrengt op het vereiste dat het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dient te worden aandacht voor het burgerperspectief worden in de literatuur toegejuicht.[25]

De uitspraak lijkt een soepeler benadering te zijn van het nationale vertrouwensbeginsel. Met de nuancering zal een beroep op het Nederlandse vertrouwensbeginsel minder snel stuklopen bij de eerste of tweede stap. Dit betekent dat er meer ruimte zal zijn voor een belangenafweging: de derde stap. Hierdoor kan een beroep op het Nederlandse vertrouwensbeginsel wellicht sneller positief uitpakken voor de burger. De verschuiving van het bestuur naar het burgerperspectief houdt rekening met het gegeven dat een burger niet altijd professioneel of deskundig is. Hoe de verschillende stappen precies ingevuld gaan worden zal de jurisprudentie moeten uitwijzen. Het lijkt er in ieder geval op dat de deur naar een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel verder open is gaan staan.

Voor de verhouding tussen het Nederlandse vertrouwensbeginsel en het Europese vertrouwensbeginsel, zoals die hierboven uiteen zijn gezet, betekent de uitspraak dat het onderscheid tussen de verschillende benaderingen van dit beginsel groter wordt. Hierboven is besproken dat het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel reeds voor deze uitspraak aanzienlijk minder bescherming bood dan het Nederlandse vertrouwensbeginsel. Door de nuancering die de Afdeling heeft gemaakt lijkt de bescherming die het Nederlandse vertrouwensbeginsel biedt te worden verruimd. Daarnaast leidt de nuancering ertoe dat het gerechtvaardigde vertrouwen, in een louter Nederlandse zaak, gewekt kan worden door een ander dan de bevoegde autoriteit. Indien er sprake is van een casus waarin Europeesrechtelijke normen worden toegepast, zal het vertrouwen daarentegen wel gewekt moeten worden door de autoriteit die bevoegd is om het toegezegde besluit of de toegezegde maatregelen te nemen.

6          Slotopmerkingen
De verschuiving van het bestuurlijke naar het burgerperspectief vinden wij positief. Bij de functie van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur ligt de nadruk op het garanderen van hoge kwaliteit van besluiten van bestuursorganen. Door de onderhavige uitspraak van de Afdeling lijkt er een verschuiving plaats te vinden naar de waarborgfunctie waarin de rechten van burgers meer centraal komen te staan.

De groter wordende kloof tussen het Nederlandse vertrouwensbeginsel en het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel is echter onpraktisch. Door de uitspraak wijkt het Nederlandse vertrouwensbeginsel nog meer af van het Europeesrechtelijke vertrouwensbeginsel. Dit leidt ertoe dat er veel verschil kan zitten in het beschermingsniveau tussen zaken. In een louter nationale zaak is een beroep op het vertrouwensbeginsel door de burger kansrijker dan in een zaak waar het Europese recht een rol speelt. Dit kan derhalve leiden tot rechtsongelijkheid.

Daarbij komt dat het in sommige zaken lastig is om te bepalen of er sprake is van een louter nationale zaak of dat er (ook) Europese recht wordt toegepast. Het kan daardoor onduidelijk zijn welke benadering van het vertrouwensbeginsel toegepast dient te worden. Dit komt de rechtszekerheid niet ten goede.

 


[1] S. Prechal en R.J.G.M. Widdershoven (red.), Inleiding tot het Europees bestuursrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2017, p. 200.

[2] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.

[3] Prechal en Widdershoven 2017, p. 200.

[4]  T.A. Cramwinckel & N. van Triet, ‘Het dispositievereiste en het vertrouwensbeginsel bij toezeggingen en inlichtingen’, NTB 2016/16, p. 131.

[5] Prechal en Widdershoven 2017, p. 201.

[6] Prechal en Widdershoven 2017, p. 204.

[7] Prechal en Widdershoven 2017, p. 205.

[8] Prechal en Widdershoven 2017, p. 206.

[9] Cramwinckel en Van Triet, NTB 2016/16, p. 131.

[10] Cramwinckel en Van Triet, NTB 2016/16, p. 132.

[11] Prechal en Widdershoven 2017, p. 208.

[12] HR 12 april 1978, ECLI:NL:HR:1978:AC2432 en HR 26 september 1979, ECLI:NL:HR:1979:AM4918.

[13] Prechal en Widdershoven 2017, p. 204.

[14] GvEA 31 maart 1998, T-129/96, ECLI:EU:T:1998:69 (Preussag Stahl v Commission); GvEA 23 oktober 2002, gevoegde zaken T-346/99, T-347/99 en T-348/99, ECLI:EU:T:2002:259 (Territorio Histórico de Álava/Commissie) en HvJ EU 16 december 2010, C-537/08 P, ECLI:EU:C:2010:769 (Kahla Thüringen Porzellan v Commission).

[15] HvJ EU 2 juli 2015, C-684/13, ECLI:EU:C:2015:439 (Dremmer), r.o. 92.

[16] HvJ EG 12 december 1985, C-67/84, ECLI:EU:C:1985:506 (Sideradria/Commissie)GvEA 15 september 1998, T-142/97, ECLI:EU:T:1998:210 (Branco/Commissie); GvEA 16 september 1999, T-182/96, ECLI:EU:T:1999:171 (Partex/Commissie); GvEA 29 september 1999, T-126/97, ECLI:EU:T:1999:239 (Sonasa).

[17] Zie voorbeeld HvJ EG 27 april 1978, C-90/77, ECLI:EU:C:1978:55 (Hellmut Stimming); HvJ EG 3 maart 1982, C-14/81, ECLI:EU:C:1982:76 (Alpha Steel); HvJ EU 4 mei 2006, C-508/03, ECLI:EU:C:2006:287 (Commissie/Verenigd Koninkrijk).

[18] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.

[19] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2.

[20] Conclusie van A-G Wattel 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, par. 3.16.

[21] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.3.

[22] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.4.

[23] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.4.

[24] L.J.A. Damen, annotatie bij ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, AB 2019/302, p. 2066. Zie anders C.L.G.F.H. Albers, annotatie bij ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, JB 2019/124 en C.L.G.F.H. Albers, ‘Een frisse blik op het vertrouwensbeginsel,’ Gst. 2019/153.

[25] Damen, AB 2019/302, p. 2068; J.S. Haakmeester, ‘Nieuwe jurisprudentielijn vertrouwensbeginsel: uitlatingen en gedragingen worden eerder aan bestuursorgaan toegerekend’, JM 2019/7 en N. van Triet, ‘Het nieuwe vertrouwensbeginsel. Meer kansen voor de burger?’, TBR 2019/90.