Hongarije en de lange artikel 7-procedure: effectieve symboolpolitiek?

door:
Sinds het aantreden van premier Orbán en zijn Fidesz-partij in 2010 hebben zich vele rechtsstatelijke en democratische ontwikkelingen in Hongarije voorgedaan - misstanden, welteverstaan.

De krantenkoppen logen er dan ook niet om: ’Europees Parlement stemt voor strafprocedure tegen Hongarije[2]en ‘EU-parlement start zwaarst mogelijke strafprocedure tegen Hongarije[3]

Kijkend naar artikel 7 van het EU-verdrag (Verdrag betreffende de Europese Unie, VEU) blijkt echter dat deze Europeesrechtelijke soep niet zo heet wordt gegeten als zij wordt opgediend. De fasen waarlangs de artikel 7-procedure loopt verdienen daarom een grondige uiteenzetting. Welk EU-stemrecht kan Hongarije precies kwijtraken en in welke besluitvormingsfase in dit lange proces is de zo beruchte unanimiteit vereist?

Rapport

In mei 2017 nam het Europees Parlement een resolutie aan waarin werd besloten dat er een rapport moest worden geschreven over noodzaak van een artikel 7-procedure tegen Hongarije.[4]Het rapport werd geleid door GroenLinks-Europarlementariër Judith Sargentini en is in april 2018 gepresenteerd.

Het rapport somt een lange reeks van twaalf misstanden op. Vooral de zorgen omtrent de afnemende onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de tanende persvrijheid spreken boekdelen. Hoewel een beruchte wetswijziging uit 2012, waarin de pensioenleeftijd van rechters werd verlaagd van 70 naar 62 jaar - uiteraard met het doel om ‘oude’ rechters te vervangen door nieuwe, regeringsgezinde rechters - werd teruggedraaid, zijn de ontslagen rechters niet in functie teruggekeerd.[5]

Ook de persvrijheid staat sinds Orbàns aantreden onder steeds grotere druk. Doordat een groot aantal mediabedrijven is opgekocht door Fidesz-gezinde ondernemers, staan bij ruim tien mediabedrijven ondernemers met banden met Orbán aan het roer, zoals een jeugdvriend van Orbán, een persoonlijk adviseur van Orbán en de zoon van een Fidesz-politicus.[6]

Verder worden fundamentele burgerlijke vrijheden (bijvoorbeeld de vrijheid van meningsuiting en de godsdienstvrijheid) met voeten getreden en haalt het rapport corruptie en belangenverstrengeling aan rond Orbáns laatste herverkiezing in april 2018.

Het rapport concludeert daarom dat er, in termen van artikel 7 lid 1 VEU, sprake is van een ‘clear risk of a serious breach by Hungary of the values referred to in article 2 TEU’. Artikel 2 VEU stelt dat de EU is gefundeerd op waarden als respect voor de democratie, de rechtsstaat en de mensenrechten. Hetzelfde artikel bepaalt dat deze waarden gemeenschappelijk door alle EU-lidstaten worden gedeeld. Het niet respecteren van deze waarden door een lidstaat opent daarom de weg naar een artikel 7-procedure. 


Artikel 7 VEU in 3 fases

De huidige procedure is grofweg op te delen in 3 fases, die alledrie afzonderlijk worden beschreven in de eerste drie leden van artikel 7 VEU.

Het rapport van Sargentini kan worden beschouwd als verzoek aan de Raad van de Europese Unie (kortweg: de ‘Raad’) om, middels een artikel 7-procedure, in actie te komen tegen lidstaat Hongarije om een ‘systemische bedreiging van de grondwaarden van de Unie te voorkomen’.

Fase 1

Het verzoek werd aangenomen met 448 stemmen voor en 197 tegen - ruim voldoende voor de vereiste absolute meerderheid van het aantal leden en voor de vereiste tweederde meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen minus de 48 onthoudingen. Het aangenomen verzoek is daarom een ‘voorstel’ in de zin van artikel 7 VEU. De eerste volzin leert dat ook de Europese Commissie of eenderde van de huidige 28 lidstaten een dergelijk voorstel kunnen indienen en daarmee fase 1 kunnen openen.

Het voorstel voor een besluit van de Raad wordt vervolgens toegezonden aan de EU-lidstaten. De verantwoordelijke nationale ministers, verenigd in de Raad, kunnen met een gekwalificeerde meerderheid van vier vijfde constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat op een ‘clear risk of a serious breach’ van de commune EU-waarden door Hongarije. Voordat het deze constatering doet, dient de Raad nog wel goedkeuring met tweederde meerderheid van het Europees parlement te hebben.[7]

Deze vier vijfde meerderheid binnen de Raad komt neer op minimaal 22 voor-stemmen van de verantwoordelijke nationale ministers. De verantwoordelijke minister van Hongarije neemt niet deel aan de stemming binnen de Raad en de betreffende lidstaat wordt niet in aanmerking genomen bij de berekening van de vier vijfde meerderheid.[8]Voordat de Raad tot deze stemming overgaat, dient de Raad nog wel de lidstaat in kwestie te horen en kan het aanbevelingen aan Hongarije doen. 

Het is dus al zeer de vraag of deze eerste, preventieve fase in de procedure tegen Hongarije überhaupt kan leiden tot de vaststelling van een dergelijk ‘duidelijk gevaar van een ernstige schending’. De artikel 7-procedure die de Europese Commissie in december 2017 tegen Polen aanspande, laat daarbij zien dat alleen al deze eerste fase vele maanden in beslag kan nemen. Nog altijd heeft de dialoog tussen Brussel en de lidstaat in kwestie geen progressie opgeleverd wat betreft de door Polen voorgenomen hervormingen van de rechtspraak.[9]Met het oog op de naderende Europese verkiezingen bestaat de kans dat de samenstelling van het Europees Parlement verandert, met mogelijke consequenties bij stemmingen in het kader van deze artikel 7-procedure.

Fase 2

De tweede fase van de procedure, beschreven in artikel 7 lid 2 VEU, vangt aan met een voorstel van ofwel de Europese Commissie, ofwel eenderde van de lidstaten (9 lidstaten) tot de vaststelling van het bestaan van een ‘serious and persistent breach’door Hongarije. Deze vaststelling moet eerst door het Europees Parlement goedgekeurd worden met tweederde meerderheid.[10]Hierna dient de Europese Raad de betreffende lidstaat uit te nodigen om observaties hieromtrent te doen, waarna de regeringsleiders binnen Europese Raad unaniem deze schending dienen vast te stellen. De Hongaarse regeringsleider neemt daarbij geen deel aan de stemming (zie, nogmaals, artikel 354 VWEU eerste alinea), maar de vereiste unanimiteit van de overige regeringsleiders geeft een vetorecht aan bijvoorbeeld Polen, waarvan bekend is dat deze staat Hongarije gunstig gezind is.[11]

Fase 3

Mocht deze vaststelling toch unaniem worden gedaan, dan kan in de derde fase van de procedure (beschreven in lid 3 van artikel 7 VEU) de Raad bij gekwalificeerde meerderheid besluiten tot schorsing van ‘bepaalde rechten van die lidstaat die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien’. Hieronder valt in ieder geval, zo vermeldt lid 3 expliciet, het stemrecht van de vertegenwoordiger van de regering van de lidstaat in kwestie in de Raad zelf. Welke overige rechten geschorst kunnen worden is tot op heden niet bekend. Verder moet de gekwalificeerde meerderheid, zo blijkt uit artikel 7 lid 5 VEU en artikel 354 VEU tweede alinea, worden samengesteld volgens het bepaalde in artikel 238 lid 3 sub b VWEU: 72% van de lidstaten in de Raad dienen vóór te stemmen en tezamen tegelijkertijd minimaal 65% van de Europese bevolking te vertegenwoordigen.[12]

Noodzakelijke symboliek of contraproductief?

Gelet op de vele haken en ogen die de artikel 7-procedure rijk is, kun je daarom stellen dat het Europees Parlement met het aannemen van het voorstel slechts een symbolische daad heeft gesteld. Hoewel de procedure hoogstwaarschijnlijk geen daadwerkelijk effect zal sorteren, getuigt de relatieve eenheid van het Europees parlement van wilskracht. Het Europees Parlement slaat met een symbolische vuist op tafel en laat hiermee zien dat het pal staat voor de Europese commune grondwaarden van de democratische rechtsstaat. Passiviteit van het Europees Parlement of zelfs verwerping van het voorstel zouden bovendien afbreuk hebben gedaan aan de geloofwaardigheid van het Parlement. Met het aannemen van het voorstel wordt voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat Hongarije en Polen (impliciet) carte blanche hebben verkregen om systematisch de neus op te halen voor de eigen rechtsstaat en de Europese gedeelde waarden.

Toch kleven er ook gevaren aan het openen van de artikel 7-procedure. Het is immers niet ondenkbaar dat niet alleen de uiteindelijke straf - hoewel onwaarschijnlijk dat deze er ooit zal komen - maar ook de procedure daarnaartoe contraproductief zullen uitpakken. De kans bestaat dat de procedure alleen maar meer nationalisme en euroscepticisme onder de nationale politiek leiders en de eigen (pro-Orbán) bevolking opwekt in plaats van dat het deze in de kiem smoort. Enkele maanden voor de Europese verkiezingen staat het Europees Parlement dan ook voor een duivels dilemma: ofwel politieke verantwoordelijkheid nemen en ingrijpen, ofwel passief blijven, in beide gevallen met de kans dat het vuur tussen Brussel en Boedapest alleen maar verder wordt opgestookt.[13]

Overige mogelijkheden: inbreukprocedure?

Uiteraard bestaat er ook een juridische weg om Hongarije te straffen wegens het ondermijnen van rechtsstatelijke en democratische principes. De Europese Commissie heeft namelijk de mogelijkheid om een inbreukprocedure in de zin van art. 258 VWEU tegen een lidstaat te starten, wanneer deze lidstaat de verplichtingen die hem op grond van EU-recht toekomen niet nakomt. Elke niet-nakoming van een of meerdere artikelen van de EU-oprichtingsverdragen (VEU en VWEU) kunnen al aanleiding zijn voor het openen van een inbreukprocedure. Ook een schending van de grondrechten die in het EU-Handvest zijn opgenomen kunnen een inbreukprocedure opleveren.

Een recent voorbeeld is de inbreukprocedure die de Europese Commissie in juli 2017 opende tegen een Hongaarse wet (ook wel bekend als de ‘anti-Soroswet’) die extra verplichtingen oplegt aan buitenlandse ngo’s die actief zijn in Hongarije.[14]

De Europese Commissie heeft deze zaak inmiddels voorgelegd aan het Europees Hof van Justitie met het verzoek om de schending van het vrij verkeer van kapitaal (art. 63 VWEU) én van verschillende grondrechten die zijn opgenomen in het EU-Handvest (onder andere de vrijheid van vereniging en vergadering, art. 12 VWEU), vast te stellen. De problematische ontwikkelingen in Hongarije omtrent de vrijheid van vereniging en vergadering worden daarbij ook genoemd in het rapport van Sargentini.

Wanneer een lidstaat als Hongarije door het Hof wordt veroordeeld maar zich niet aan het arrest conformeert, kan het Hof in een nieuwe procedure, aangespannen door de Europese Commissie, een boete opleggen aan de lidstaat in kwestie. Met een dergelijke inbreukprocedure heeft de Europese Commissie een juridisch wapen in handen waarmee het dissidente landen als Hongarije en Polen een fikse straf kan opleggen. Echter ook hiervoor geldt hetgeen hierboven is opgemerkt rond de artikel 7-procedure: een hausse aan inbreukprocedures en, in een later stadium, boetes vanwege nationale wetgeving in strijd met EU-wetgeving én de Europese commune grondwaarden zoals bedoeld in artikel 2 VEU, maakt Oost-Europese landen mogelijk alleen maar rancuneuzer ten opzichte van de Europese Unie.


[1]Arie Elshout, ‘Europese Commissie zet ‘nucleaire optie’ in tegen Polen wegens schending democratische waarden’, Volkskrant.nl 20 december 2017

[2]Redactie, ‘Europees Parlement stemt voor strafprocedure tegen Hongarije’, NOS.nl 12 september 2018

[3]Mark van Assen, ‘EU-parlement start zwaarst mogelijke strafprocedure tegen Hongarije’, AD.nl 12 september 2018

[4]‘DRAFT REPORT on a proposal calling on the Council to determine, pursuant to Article 7(1) of the Treaty on European Union, the existence of a clear risk of a serious breach by Hungary of the values on which the Union is founded (2017/2131(INL))’, zie https://tinyurl.com/ycffdnys                      

[5]Janne Chaudron, ‘Hoe kan Brussel een vuist maken tegen Polen en Hongarije?’, Trouw.nl 20 september 2018;

zie ookHvJ EU 6 november 2012, C-286/12, ECLI:EU:C:2012:687 (Commissie/Hongarije)

[6]Redactie, ‘Orbán’s media puppetmaster’, Politico.EU 4 april 2018;

zie ookRedactie, ‘Hungary central bank chief’s son buys major media group’, Reuters.com 28 juni 2017

[7]Artikel 7 lid 5 VEU jo. artikel 354 EU-Werkingsverdrag (VWEU), laatste alinea

[8]Artikel 7 lid 5 VEU jo. artikel 354 VWEU, eerste alinea

[9]Redactie, ‘Rule of Law: European Commission refers Poland to the European Court of Justice to protect the independence of the Polish Supreme Court’, europa.eu 24 september 2018, zie http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-5830_en.htm

[10]Artikel 7 lid 5 VEU jo. artikel 354 VWEU laatste alinea

[11]James Shotter en Valerie Hopkins, ‘Poland pledges to veto sanctions against Hungary’, FT.com 12 september 2018

[12]Redactie, ‘Zo werkt artikel 7 tegen Hongarije’, europa-nu.nl 12 september 2018

zie ook Redactie, ‘Hoe werkt artikel 7 van het EU-verdrag?’, europa-nu.nl 20 december 2017

[13]Bart Sturtewagen, ‘Hongarije straffen geen tovermiddel’, Standaard.be 12 september 2018

zie ook Sarah Halifa-Legrand, ‘L’article 7 contre la Hongrie : une sanction légitime mais risquée’, Nouvelobs.com 12 september 2018

enRedactie, ‘Europees Parlement stemt voor zwaarste strafprocedure tegen Hongarije van premier Orban’, Volkskrant.nl 12 september 2018

[14]HvJ EU 6 februari 2018, C-78/18, (Commissie/Hongarije);

zie ook Janne Chaudron, ‘Hoe kan Brussel een vuist maken tegen Polen en Hongarije?’, Trouw.nl 20 september 2018


Tags

EU europees parlement longread Hongarije TFEU europese unie Parlement VEU symboolpolitiek

Discussie

Relevante artikelen