Over machtsmisbruik: Onmacht in een machtige maatschappij

Door: Sophie de Haan en Daniël Adu


“Ik zweer (beloof) dat ik mij zal gedragen als een goed ambtenaar betaamt, dat ik zorgvuldig, onkreukbaar en betrouwbaar zal zijn en dat ik niets zal doen dat het aanzien van het ambt zal schaden.”

Met deze bewoordingen belooft of verklaart een politieambtenaar deze voorbeeldfunctie uit te stralen. De praktijk laat echter wel eens iets anders zien. De eenheid Den Haag is (namelijk) de laatste tijd regelmatig in het nieuws vanwege verwijten over discriminatie. Uit een intern onderzoek van het Haagse team Veiligheid Integriteit en Klachten (VIK) komt naar voren dat het politiebureau in de Schilderswijk kampt met problemen van ernstige discriminatie, geweld, ongewenste omgangsvormen en groepscultuur onder politieagenten.

Ook binnen de politie-eenheid blijkt dat politieambtenaren zelf niet altijd op een gelijkwaardige manier worden behandeld. Zo stelde de teamchef van de politie in Leiden, Fatima Aboulafa, in juni publiekelijk racisme, machtsmisbruik en pesten binnen de politie aan de kaak. Met haar bericht via Instagram geeft ze aan dat binnen de politieorganisatie te veel wordt weggekeken bij discriminatie, seksuele intimidatie en pesten. De politiechef werd na het aankaarten van deze misstanden op non-actief gesteld. In diverse talkshows bracht ze naar voren dat ambtenaren die bepaalde signalen aangeven binnen de politie eerst worden geïntimideerd, gehumaniseerd, geïsoleerd en uiteindelijk worden geëlimineerd. In hoeverre wordt deze politie-eed voldoende nageleefd?

Inleiding
Het middelpunt van dit artikel zal zich voordoen onder het begrip ‘machtsmisbruik’; een term dat toebehoort aan de rechtswetenschap. Machtsmisbruik is het ‘op een intimiderende, manipulerende of gewelddadige wijze gebruik maken van positie en bevoegdheden ten koste van degene(n) tot wie een vertrouwens- en/of gezagsrelatie bestaat’.  De term ‘macht’ behoort op haar beurt weer toe tot de sociologische term en dit begrip is uitgebreid onderzocht en gedefinieerd door de roemruchte socioloog Max Weber (1864-1920). In zijn visie is macht ‘het vermogen van personen of groepen om andere personen, groepen of zaken de wil op de leggen, eventueel tegen de wensen of belangen van die anderen in’.

De impact van machtsmisbruik op de wereldmaatschappij is gigantisch. Zo vloeit uit dit negatief fenomeen de gehate corruptie voort. Volgens een rapport van de Verenigde Naties kost corruptie, waaronder omkoping en vriendjespolitiek, de wereld een astronomisch bedrag van € 3,3 biljoen per jaar. Ook in Nederland doet machtsmisbruik zich voor in alle facetten van de samenleving, ondanks een indrukwekkende 8e plaats op de ranglijst inzake de minst corrupte staten. Onder alle facetten van de samenleving valt ook de uitvoerende macht, een fundamentele pijler van de democratische rechtsstaat waar talloze wetenschappelijke boeken aan zijn toegewijd. Het betreft de Nederlandse krijgsmacht maar ook de Nationale Politie, die onder de politieke verantwoordelijkheid van de ministerie van Binnenlandse Zaken valt. Gelet op de essentiële rol van de politie in de dagelijkse maatschappij, zal dit instituut centraal staan.

Geschiedenis: Machtsmisbruik door de tijd heen
 “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.”  (John Emerich Dalberg Action, 1834-1902) Misbruik van macht is al een eeuwenoud fenomeen. Zo startte Keizer Decius ten tijde van het Romeinse Rijk in 250-252 met christenvervolgingen, waarbij de alleenheerser bij keizerlijk edict van alle onderdanen binnen zijn rijk publiekelijke erkenning van de staatsgodsdienst eiste en daarbij verplichtte dat zijn onderdanen offers brachten aan de staatsgoden. Onderdanen die weigerden, werden gefolterd, van posities ontheven of vermoord.

Een recenter en meer bekend fenomeen is het machtsmisbruik dat zich binnen de Tweede Wereldoorlog op ingrijpende wijze voordeed in de samenleving. De Nationaalsocialistische Beweging in Nederland fungeerde ten tijde van de Duitse bezetting als collaboratiepartij. Andere politieke partijen werden verboden. Het bestuur werd gevormd door één persoon, Anton Mussert, de Algemeen Leider. Nederland kende wel een Algemene Raad, maar de statuten van de politieke partij geven de macht volledig in handen van NSB-leider Anton Mussert, waarbij de raciale zuivering een centrale rol speelt in zijn daden. “Wat niet in ons Volk behoort, moet eruit.” Discriminatie, machtsmisbruik en intimidatie van maatschappelijke minderheden ontwikkelde zich stapsgewijs, waarbij media werd gecensureerd, minderheden werden geïsoleerd en waarbij het ontzeggen van voedsel een belangrijk middel werd om de bevolking in bedwang te houden. De acties die werden ondernomen hadden allen als doel om de macht van de NSB te waarborgen en versterken. 

Betekenis en werking van de ambtseed
De politietaak van de Nationale Politie is geregeld in artikel 3 van de Politiewet (2012) en ziet op de handhaving van de rijkswetten, bewaring van de openbare orde en het verlenen van hulp. Deze taak staat los van de opsporingstaak in opdracht van het Openbaar Ministerie. Voor de uitvoering van de wijde politietaak leggen aspirant-politieambtenaren een ‘ambtseed’ dan wel een ‘ambtsbelofte’ af.

De betekenis van een eed of belofte is te omschrijven als de situatie waarin een bepaald persoon plechtig verklaart of belooft iets te doen of iets na te laten. Een beroemd voorbeeld hiervan is de ‘Eed op de Kaatsbaan (1789)’. Afgevaardigden van de lagere sociale klasse verklaren destijds hun absolute eenheid bij het aanbieden van de nieuwe grondwet aan de koning gedurende de Franse revolutie. Bij het aanvaarden van een openbare functie, legt men een zuiveringseed af (ook wel de ambtseed genoemd). Zo heeft Mark Rutte als minister-president tijdens zijn eerste kabinet de eed tegenover koningin Beatrix afgelegd, geheel conform de wet.

Politieambtenaren leggen een eed of belofte af conform het Besluit algemene rechtspositie politie (1994). In artikel 9 lid 1 van dit ministerieel besluit verklaart of belooft een aspirant ambtenaar ‘niets te hebben beloofd of gegeven’ voor het verkrijgen van zijn of haar aanstelling, en in de nabije toekomst ook géén beloften of geschenken te zullen aannemen. Vervolgens is de aspirant ambtenaar een officiële politieambtenaar. Na het aanstellingsmoment volgt de eed of de belofte van zuivering, waarin de politieambtenaar in kwestie ten aanzien van de politietaak trouw zweert of belooft aan de vorst, de Grondwet, de rijkswetten, de nakoming van (gedrags)voorschriften, de volbrenging van opdrachten en de geheimhoudingsplicht.

Naast de eed en (grond)wettelijke beginselen, bestaat een beroepscode. De beroepscode politie stelt dat integriteit, betrouwbaarheid, moed en verbindendheid de grondslagen vormen voor iedere politieambtenaar van de Nationale Politie, van aspirant-agent tot aan eerste hoofdcommissaris. Volgens korpschef Erik Akerboom, de hoogste politiebaas van Nederland, helpt de beroepscode bij het bepalen van de gedragshouding van agenten. Tenslotte dienen politieambtenaren zich te houden aan verscheidene protocollen, procedures en richtlijnen; deze handleidingen zijn naar voren gekomen gedurende de beroepsopleiding aan de Politieacademie.

Deze machtseed en de normen & waarden, alsmede verscheidene politieberoepscodes dienen machtsmisbruik te voorkomen dan wel uit te sluiten bij de uitvoering van de politietaak. Naast deze verplichtingen draagt de ambtseed of -belofte ook rechten met zich mee voor een dienstdoende ambtenaar. Zo wordt er bijzonder veel waarde gehecht aan de politieverklaringen; de rechtspraak prefereert vaak de verklaringen van de politieambtenaren over de verklaringen van de andere procespartijen. Daarmee is de ambtseed- of belofte een machtig instrument en tevens vatbaar voor misbruik.

Machtsmisbruik in de huidige maatschappij(?)
Een van de meest voorkomende en daarbij ook (in het nieuws) zichtbare vorm waarbij sprake kan zijn van machtsmisbruik, is tijdens het gebruik van geweld dat wordt uitgeoefend door de politie. Wat betekent dit politiegeweld en wanneer is sprake van onrechtmatig politiegeweld?

Het geweldsmonopolie van de overheid in Nederland ligt in handen van de politie en de krijgsmacht. De politie is dus bevoegd om geweld te gebruiken, maar is daarbij wel gebonden aan de wettelijke regels en de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Zo dient de politieambtenaar een afweging te maken óf geweld kan en mag worden ingezet op grond van artikel 7 van de Politiewet, en of daarbij geweldsmiddelen aan te pas mogen komen, zoals beschreven in de Ambtsinstructie. Het gebruik van geweld dient in verhouding te staan tot het incident. Slechts waar het écht noodzakelijk is, mag geweld worden toegepast. Toch blijkt dat de toepassing van geweld niet altijd binnen de grenzen van proportionaliteit en subsidiariteit gebeurt.

Een gevoelige zaak betreffende buitenproportioneel politiegeweld, is de zaak Henriquez uit 2015. Tijdens een muziekfestival in Den Haag werd de 42-jarige Mitch Henriquez op een zeer gewelddadige wijze door de politie aangehouden en gearresteerd, nadat hij had geroepen een wapen bij zich te dragen. Vijf agenten werkten hem tegen de grond, waarbij pepperspray werd ingezet, hij werd geslagen en een van de agenten een nekklem hanteerde om hem in bedwang te houden. Hoewel Henriquez onwel werd, zijn de agenten pas op het politiebureau gestart met een reanimatiepoging. De volgende dag overleed Henriquez. Twee van de vijf agenten werden uiteindelijk door het Openbaar Ministerie vervolgd. Waar de rechtbank enkel een voorwaardelijke straf van 6 maanden oplegde, pakte de straf in hoger beroep zwaarder uit. Een beroepsverbod van twee jaar werd nog aan het oordeel van de rechtbank toegevoegd. De pepperspray bleek niet buitenproportioneel, maar de agent die de nekklem toepaste, handelde onrechtmatig jegens Henriquez door te lang en te krachtig de nekklem toe te passen, wat waarschijnlijk de dood tot gevolg had. (Toch gaf de politieleiding te kennen dat de agenten na de twee jaar weer welkom zijn op het bureau.)

Een andere wijze waarop misbruik van macht door de politie tot uiting kan komen, is bij het opstellen van politieverklaringen. Verklaringen van agenten moeten betrouwbaar zijn, omdat deze bij de veroordeling van verdachten een centraal bewijsstuk (kunnen) zijn. Het Openbaar Ministerie kent veel gewicht toe aan het opstellen van valse verklaringen door de politie: “Elke leugen, elke onwaarheid is een directe en zware aantasting van de basis van de rechtspraak”. Recent in opspraak zijn de drie Haagse politieagenten, die ervan werden verdacht valse verklaringen te hebben opgesteld in het proces verbaal. De agenten werd valsheid in geschrifte en meineed ten laste gelegd.

Deze voorbeelden van machtsmisbruik binnen de politie zijn aan de orde van de dag. Wat valt aan deze problematiek te doen?

Middelen om machtsmisbruik aan te pakken en te voorkomen
Machtsmisbruik is derhalve aan de orde van de dag in de Nederlandse samenleving en de effecten hiervan tasten de kern van de democratische rechtsstaat aan. Gelukkig creëert dezelfde rechtsstaat middelen die machtsmisbruik door de politie kunnen voorkomen dan wel kunnen worden aangepakt. Daarbij geldt het onderscheid tussen interne middelen (vanuit de politie) en externe middelen (vanuit derden).

De Nationale Politie beschikt over eigen preventieve en repressieve middelen. Zo werken binnen het centrale politiekorps vertrouwenspersonen die de ruim 63.000 politieambtenaren kunnen bijstaan in het geval van ongewenste omgangsvormen (waaronder discriminatie en seksuele intimidatie). Ook de afdeling Veiligheid, Integriteit en Klachten (VIK)  adviseert politieagenten over gevoelige dilemma’s. Daarnaast houdt VIK zich bezig met het screenen van sollicitanten aan de hand van een betrouwbaarheids- en geschiktheidsonderzoek, zodat problemen met betrekking tot bijvoorbeeld de integriteit van een potentiële politieambtenaar vooraf worden opgemerkt.

Een politieambtenaar die onder ede een valse schriftelijke verklaring opstelt kan conform art. 207 lid 1 Sr door het Openbaar Ministerie worden vervolgd vanwege meineed. Zo is in 2008 een politieagent veroordeeld tot een taakstraf nadat de rechtbank heeft bewezen dat hij een valse verklaring had opgesteld. Volgens de politierechter schaadt een valse verklaring ‘het vertrouwen van burgers in de overheid’. Meineed komt aan het licht door aangifte van slachtoffers.

Voor zowel burgers als politieambtenaren is er het Centraal Meldpunt Nederland waar men zonder last integriteitsschendingen, zoals politieagenten die de grenzen van hun bevoegdheden overschrijden, kunnen melden. Tenslotte behandelt De Nationale Ombudsman klachten over de politie. Daarnaast kan de nationale ombudsman onafhankelijk en ongevraagd onderzoek instellen naar machtsmisbruik binnen de Nationale Politie.

Conclusie
Derhalve is machtsmisbruik binnen de Nationale Politie een hardnekkig probleem en uiterst complex. Het negatieve fenomeen lijkt verweven te zijn met de gedragscultuur van de ambtenaren in functie en tast daardoor het de gehele organisatie van de politie aan. Het bestaan van machtsmisbruik ligt vaak aan de omstandigheden van het geval; het inschattingsvermogen van een politieambtenaar is doorslaggevend bij het gebruik van de bijzondere bevoegdheden. Waar zou namelijk de grens moeten liggen bij het gebruik van politiegeweld en het al dan niet opstellen van een kritische verklaring.

Hoe kan machtsmisbruik in de loop der jaren worden beperkt en wellicht worden verbannen? De eerste stap naar deze richting is dat de politieorganisatie naar het probleem durft te kijken. Dit betekent onder meer dat het aantal onderzoeken, (onderlinge) controles en toezichtmechanismen moeten toenemen. Daarnaast zou de politieleiding dan wel de ministerie van Binnenlandse Zaken een regeling moeten opstellen inzake klokkenluiders, waarbij een eerlijke en een gelijke behandeling de uitgangspunten vormen. Het luiden van de klokken kan nota bene leiden tot een verbetering van de organisatie betreffende de nationale organisatie. Wel moet het medium waarmee de klokken worden geluid vaststaan; zo had Fatima als onderhavige klokkenluider een ander platform moeten kiezen. Tenslotte kan scholing ook verbeterd worden. Vanaf de politieacademie dient men de anticiperen op de huidige toestanden met betrekking tot machtsmisbruik.

 


Discussie