Waarom heeft het invoeren van de mondkapjesplicht zo lang geduurd?

Door: Naomi Peters

De Staat is verplicht om maatregelen te treffen ter bevordering van de volksgezondheid.[1]  Zo moet de overheid bijvoorbeeld epidemieën zoveel mogelijk voorkomen.[2] Ook moet zij het recht op een zo goed mogelijke gezondheid van eenieder garanderen.[3] De staat moet er dus voor zorgen dat het coronavirus ingeperkt wordt, maar mensenrechten bepalingen stellen grenzen aan de vrijheidsbeperkingen die nodig zijn om het virus in te dammen. De overheid doet dit bijvoorbeeld door het dragen van niet-medische mondkapjes in openbare ruimtes verplicht te stellen. Dat betekent dat in winkels, gemeentehuizen en musea een mondkapje gedragen moet worden. Voor het openbaar vervoer was deze verplichting eerder ingevoerd. Daar gold het verplicht dragen van mondkapjes al sinds 1 juni 2020. Hoewel op 2 oktober 2020 vanuit de overheid een dringend advies tot het dragen van een mondkapje in de openbare ruimtes werd gegeven, gold de mondkapjesplicht toen nog niet. Vanaf 1 december 2020 geldt de mondkapjesplicht op een nationaal niveau en daarmee is het de vraag waarom deze maatregel dus niet eerder werd ingevoerd? Had de overheid bepaalde redenen hiervoor? In dit artikel komt de juridische basis van de mondkapjesplicht aan bod, welke antwoord geeft op de voorgaande vragen.

Juridische basis

Coronamaatregelen kunnen alleen ingevoerd worden met behulp van een wet die afkomstig is van de wetgever, een wet in formele zin. Alvorens een wet in formele zin wordt aangenomen, dient deze eerst door de regering ter uitdrukkelijke goedkeuring worden voorgelegd aan het parlement. In dit geval gaat het om de coronawet, die dan de juridische basis vormt voor de mondkapjesplicht. De coronawet is een tijdelijke wet waarin de maatregelen om het coronavirus te beperken, zijn opgenomen. In eerste instantie zou deze wet een half jaar gaan gelden, maar dit is ingekort naar drie maanden met de mogelijkheid tot steeds verlenging van een maand.

Voordat de coronawet werd aangenomen, gebruikten gemeenten noodverordeningen om maatregelen in te voeren tegen het coronavirus. Een noodverordening is afkomstig van de burgemeester, die voor een hele veiligheidsregio een noodverordening invoert. Voor deze noodverordeningen is dus geen coronawet nodig, de juridische grondslag kan bijvoorbeeld gevonden worden in artikel 176 van de Gemeentewet. In het kort staat hier dat de burgemeester maatregelen kan treffen als er gevaar dreigt, bij een zodanig groot gevaar mag er zelfs afgeweken worden van de Grondwet. Echter, voor een dergelijke noodverordening moet er een acuut levensgevaar dreigen waarbij een maatregel nodig is om het gevaar te verminderen, zoals het risico van besmetting met corona. Doordat een noodverordening het grondrecht op privacy kan beperken, heeft deze een kortdurend karakter. De mondkapjesplicht is een dusdanige maatregel die de privacy, met name de persoonlijke levenssfeer, beperkt. Omdat het grondrecht op privacy geen absoluut recht is, kan dit recht beperkt worden als er aanleiding voor is, bijvoorbeeld tijdens een pandemie. Dan moet er een belangenafweging gemaakt worden: is het recht op privacy belangrijker dan de volksgezondheid? Om een grondrecht te mogen beperken, moet men eerst bewijzen dat de maatregel het gevaar indamt. Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) stelt dat het niet zeker is dat mondkapjes het risico op besmetting met het coronavirus wegnemen. Bouwend op wat het RIVM stelt, zijn de mondkapjes dus niet noodzakelijk voor bescherming tegen het virus. Hoewel er wel sprake kan zijn van een acuut levensgevaar − er is tenslotte een ernstig gezondheidsrisico voor een deel van de bevolking −, is een mondkapjesplicht volgens het RIVM niet de maatregel die dat gevaar indamt. Het is wel duidelijk dat de overbelasting van de zorg moet worden voorkomen. Er moet vermeden worden dat artsen in de gelegenheid worden gesteld om te kiezen wie ze kunnen behandelen, omdat er anders mensenlevens op het spel staan.

Inmiddels zijn de noodverordeningen vervangen door de coronawet, die ook wel als spoedwet wordt aangemerkt. Anders dan noodverordeningen, biedt deze wet dan de mogelijkheid om grondrechtelijke beperkingen tijdelijk te rechtvaardigen. Dit wordt gerechtvaardigd door het feit dat de overheid gedurende de pandemie de positieve verplichting heeft om een zo goed mogelijke gezondheid van eenieder te garanderen. Bij direct gevaar kan de overheid gelijk maatregelen treffen.[4] Het wetsvoorstel voor de spoedwet is op 13 juli 2020 ingediend en op 13 oktober 2020 pas aanvaard. Dit is nadat de Raad van State, het College van de Rechten van de Mens en de Tweede kamer uitvoerig de coronawet hebben besproken. De Tweede kamer heeft het wetsvoorstel geamendeerd door onder andere de werking van zes naar drie maanden in te korten. Daarnaast is er een duidelijke eis van proportionaliteit toegevoegd. Dit betekent dat het belang in verhouding moet staan met de inbreuk. Eveneens is er een een eis van subsidiariteit toegevoegd. Dit betekent dat het doel niet kan worden behaald met een minder vergaande inperking van grondrechten. In het wetsvoorstel werd onder meer aangegeven dat het aantal bezoekers in zorginstellingen volledig werd beperkt. Echter, deze regel is vanwege het karakter van proportionaliteit en subsidiariteit inmiddels versoepeld, waardoor er nu tenminste één bezoeker op bezoek mag komen. De genoemde wijzigingen zijn gemaakt, zodat het parlement zijn rol als medewetgever kon behouden.[5] Na het ingaan van de coronawet voldoet de mondkapjesplicht per 1 december ook aan het formele vereiste van de maatregel, namelijk dat er sprake is van een juridische basis in een wet in formele zin.

Niet alleen de coronawet is een juridische basis voor de maatregelen. Ook bijvoorbeeld de Wet publieke gezondheid (Hierna: Wpg) geeft bevoegdheden aan minister, burgemeester, Gemeentelijke Gezondheidsdiensten en het RIVM. COVID-19 valt onder A-categorie ziekten in de Wpg. Dit betekent dat er vergaande maatregelen genomen mogen worden om verspreiding te voorkomen. Echter, het kabinet erkent  dat de Wpg onvoldoende wettelijke grondslag biedt voor de noodverordeningen. Deze wet biedt de juridische basis voor voorschriften van hygiënische aard, maar niet de juridische basis die nodig is voor een mondkapjesplicht. [6]

Totstandkoming van een wet

Een wet komt tot stand doordat eerst een wetsvoorstel wordt gemaakt. Vervolgens bekijkt de Raad van State het wetsvoorstel en brengt het een advies uit voor de Tweede en Eerste Kamer. Daarna behandelt de Tweede Kamer het wetsvoorstel − de Tweede Kamer is op 13 oktober akkoord gegaan met het wetsvoorstel[7] −, en als het wetsvoorstel is aangenomen gaat het naar de Eerste Kamer die het wetsvoorstel nog kan aannemen of verwerpen. Tot slot ondertekenen de koning en de minister de wettekst, waarna  wordt het gepubliceerd in het Staatsblad. Het mag duidelijk zijn dat het een proces is dat enige tijd in beslag neemt.[8] Niet de gehele Tweede Kamer was het eens met de totstandkoming van de coronawet. Er zijn een aantal partijen die het dus tegen probeerden te houden. Zij waren van mening dat het parlement hiermee buitenspel werd gezet. Er zouden dan coronamaatregelen kunnen ingevoerd worden zonder toestemming van het parlement.[9]

Inbreuk op grondrecht
Inbreuken op grondrechten komen vaker voor. Het betalen van belasting is bijvoorbeeld een inbreuk op een eigendomsrecht. Ook wordt de vrijheid van meningsuiting beperkt door de sancties die worden gegeven bij belediging.[10] Deze wettelijke grondslag voor de invoering van de coronawet vindt men in artikel 10 van de Grondwet. Deze wetsbepaling staat beperkingen toe als er een specifieke en voldoende duidelijke wettelijke basis voor is. Daar voegt artikel 8, tweede lid, van het Europees verdrag van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) aan toe dat deze beperkingen noodzakelijk, proportioneel en effectief moeten zijn om het doel van de bescherming van de gezondheid te bereiken. Ook artikel 15 EVRM rechtvaardigt een inbreuk van een grondrecht in tijden van een noodtoestand, zoals deze pandemie waar er levens op het spel staan. Het kabinet stelt dat het dragen van een niet-medisch mondkapje de verspreiding van het virus kan tegengaan wanneer voldoende afstand houden niet mogelijk is en dat daarom de inbreuk op het grondrecht gerechtvaardigd is.[11]

Verschillende mondkapjesplichten

In Amsterdam en Rotterdam was er op 5 augustus een tijdelijke mondkapjesplicht geldig voor de drukke straten. Echter, deze maatregel werd weer op 31 augustus afgeschaft, omdat het voornamelijk een experiment was. De mondkapjesplicht was toen verplicht gesteld door een noodverordening. Het was de bedoeling dat mensen door de mondkapjesplicht meer afstand hielden tot elkaar op de drukke plaatsen. Echter, het dragen van een mondkapje had hier geen effect op. Daarom zagen de veiligheidsregio’s geen reden om de mondkapjesplicht opnieuw in te voeren na het experiment.[12]

In het openbaar vervoer was er wel al een juridische basis te vinden voor het treffen van maatregelen, de Wet personenvervoer 2000. Hierdoor kon er dus al sneller een mondkapjesplicht ingevoerd worden, omdat er al een formele wet was die de bevoegdheid gaf tot het instellen van een mondkapjesplicht.[13]

Andere Europese landen kennen al veel langer een mondkapjesplicht. In België zijn mondkapjes, bijvoorbeeld verplicht in openbare gebouwen. In Spanje is het zelfs binnen én buiten verplicht om een mondkapje te dragen. Eveneens geldt in Frankrijk de mondkapjesplicht in openbare gebouwen. Bovendien is het in Parijs zowel binnen als buiten verplicht. Ook in Italië is een mondkapje verplicht in openbare ruimtes. Vele landen kennen dus de mondkapjesplicht en deze zijn een stuk eerder ingegaan dan in Nederland. Men zou kunnen denken dat deze landen de mondkapjesplicht al eerder noodzakelijk vonden ondanks gebrek aan wetenschappelijk bewijs. Als het in veel landen verplicht is, waarom zou Nederland dan een uitzondering zijn?

Conclusie

Aan het begin van de coronacrisis waren er alleen noodverordeningen waarmee de coronamaatregelen werden ingevoerd. Echter, hiervoor is acuut gevaar nodig wat niet verholpen kan worden met een mindervergaande maatregel. De coronawet is op 1 december ingegaan. Deze wet maakt de noodverordening overbodig. Daarnaast hebben maatregelen die in strijd zijn met de grondwet nu een specifieke wettelijke basis waardoor ze ondanks de strijdigheid met de grondwet, toch ingevoerd mogen worden. Het dragen van een niet-medisch mondkapje is nu echt verplicht. Hoewel het nog steeds de vraag is of er wetenschappelijk bewijs is voor de werking van een niet-medisch mondkapje, volgt Nederland vele andere Europese landen met de invoering van de  mondkapjesplicht. We zijn niet de enige die eraan moeten geloven: veel landen om ons heen hebben ook dezelfde verplichting. Concluderend zijn er nu geen noodverordeningen meer nodig, omdat de minister via ministeriële regeling maatregelen kan invoeren. Nieuwe maatregelen kunnen nu sneller ingevoerd worden. Ook al boden soms de gemeentewet en de wpg een juridische grondslag voor bepaalde maatregelen, om een grondrecht zoals het recht op privacy te kunnen beperken was een verdergaande bevoegdheid nodig. Deze bevoegdheid is nu te vinden in de Coronawet, die op 1 december is gaan gelden na een uitgebreide juridische procedure.

 

[1] Art. 22 Grondwet.

[2] Art. 11 Europees Sociaal Handvest.

[3] Art. 12 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele rechten.

[4] ‘Coronawet vervangt noodverordeningen’ Rijksoverheid (rijksoverheid.nl).

[5] J.P. Loof, ‘Constitutionele consternatie over de Coronawet’, De Nederlandse Grondwet 26 oktober 2020 (denederlandsegrondwet.nl).

[6] W. van der Werf, ‘De Tijdelijke wet maatregelen covid-19: het middel is erger dan de kwaal’, 18 juni 2020 (omgevingsweb.nl).

[7] ‘Coronawet kan op meerderheid Eerste Kamer rekenen’, Het Parool 27 oktober 2020 (parool.nl).

[8] ‘Hoe komt een wet tot stand?’, Rijksoverheid (rijksoverheid.nl).

[9] ‘Waarom is het dragen van mondkapjes nog niet verplicht?’, RTLnieuws 1 oktober 2020 (rtlnieuws.nl).

[10] F. Verbeek & C. Joosten, ‘Mondkapjesplicht in strijd met Grondwet? Zo kan kabinet eromheen’, EW magazine (EWmagazine.nl).

[11] ‘Coronavirus en mensenrechten’, College voor de Rechten van de Mens (mensenrechten.nl).

[12] ‘Mondkapjesplicht in Rotterdam en Amsterdam had geen effect op gedrag’ NU 11 september 2020 (nu.nl).

[13] ‘Duidelijkheid over gebruik mondkapje in ov’ Openbaar vervoer Nederland 19 mei 2020 (ov-nl.nl).