Het demissionaire kabinet

Heeft het demissionaire kabinet haar bevoegdheden geschonden?

Door: Thijs Menke

Zoals bekend is, behelst het kabinet al geruime tijd een demissionaire status. Kabinet Rutte-III is zelfs het langst zittende, demissionaire kabinet sinds de Tweede Wereldoorlog.[1] Het kabinet is naar aanleiding van de toeslagenaffaire demissionair geworden. De minister-president stelt in zijn verklaring over het aftreden van het kabinet dat: “de rechtsstaat moet burgers beschermen tegen een almachtige overheid en dat is hier op een verschrikkelijke manier misgegaan”.[2] De demissionaire status van het kabinet heeft tijdens de coronapandemie een bijzondere situatie opgeleverd, omdat het demissionaire kabinet veel – soms ingrijpende – besluiten heeft moeten nemen. Dit artikel zal antwoord geven op de vraag of het demissionaire kabinet haar bevoegdheden heeft geschonden. Ten eerste wordt besproken wat een demissionair kabinet precies inhoudt. Vervolgens wordt ingegaan op de reden dat het kabinet demissionair is. Tot slot wordt gekeken naar de besluiten die zijn genomen door het demissionaire kabinet en of zij deze wel mochten nemen gezien haar status.

 

Wat houdt ‘demissionair’ in?

Een demissionair kabinet houdt in dat het kabinet ontslag heeft genomen tegenover het staatshoofd. Doorgaans vindt ontslagaanbieding plaats ten tijde van de Tweede Kamerverkiezingen elke vier jaar. Ontslag kan echter ook worden ingediend na bijvoorbeeld de aanneming van een motie van wantrouwen door de Tweede Kamer. Er wordt gesproken van ontslagaanbieding omdat het ontslag niet onmiddellijk wordt aanvaard. Het kabinet moet uiteraard haar taak blijven vervullen tot er een nieuw kabinet is. Een motie van wantrouwen leidt tot ontslagaanbieding van degene tot wie die motie is gericht. Dit kan zowel een minister als het gehele kabinet zijn. Indien het gehele kabinet haar ontslag indient, vindt Kamerontbinding plaats, waarbij er vervroegde verkiezingen worden gehouden. Bij de verkiezingen is het aan de kiezers om te bepalen of zij door willen met het demissionaire kabinet, dat dan opnieuw moet worden gevormd, of een nieuw kabinet willen zien.[3]

De bevoegdheden van een demissionair kabinet zijn niet altijd even makkelijk af te bakenen. Dit komt voornamelijk doordat de Grondwet de term ‘demissionair’ niet kent. De Grondwet kent om die reden geen expliciete bevoegdheden toe aan een kabinet dat demissionair is. Om erachter te komen wat de grenzen van een demissionair kabinet zijn, moet gekeken worden naar het ongeschreven staatsrecht. De meest voorkomende vorm van ongeschreven recht is gewoonterecht. Binnen het staatsrecht en voornamelijk het organisatorische aspect daarvan is toepassing van het gewoonterecht echter lastig, omdat er geen rechter aan te pas komt die bepaalt of er sprake is van een rechtsregel uit het gewoonterecht. Toch kunnen er aan de hand van precedenten grenzen worden gesteld aan de bevoegdheden van het kabinet. Ten eerste neemt het kabinet geen besluiten die de Tweede Kamer niet steunt. Ten tweede is het kabinet gehouden de Tweede Kamer te informeren alvorens het nemen van de ingrijpende besluiten met onomkeerbare werking. Tot slot ligt begrenzing van het demissionaire kabinet in handen van beide Kamers. De Kamers kunnen gezamenlijk of apart politieke onderwerpen controversieel verklaren. Dat wil zeggen dat deze onderwerpen niet meer worden behandeld totdat het nieuwe kabinet is ingetreden.[4]

 

Waarom is het kabinet demissionair?

Kabinet Rutte-III heeft haar ontslagaanvraag ingediend op 15 januari 2021 omdat zij onder andere opzettelijk informatie achterhield omtrent de toeslagenaffaire. Rond november 2019 werd door Kamerleden Pieter Omtzigt, Helma Lodders en Renske Leijten in een motie gevraagd om een volledig feitenrelaas betreffende de toeslagenzaken.[5] In 2019 werd in verscheidene ministerraden gesproken over toelichting van de kamer omtrent de toeslagenzaken. Uit een reconstructie van de notulen van deze ministerraden door RTL en de Trouw is bevestigd dat er voor is gekozen om Kamerleden geen volledig feitenrelaas omtrent de betrokkene van de Belastingdienst te geven.[6] Zelfs nadat de voornoemde motie werd aangenomen door de kamer. Hier werd, volgens de reconstructie, wel over gediscussieerd door de aanwezige ministers, maar uiteindelijk werd besloten om de Kamer niet volledig in te lichten. In juli 2020 werd de druk opgevoerd doordat er een parlementaire ondervragingscommissie was opgezet om onderzoek te doen naar de kinderopvangtoeslagen. Dit onderzoek leidde tot het rapport ‘Ongekend onrecht’ dat in december 2020 verscheen. Kort nadat het rapport was gepubliceerd, viel het kabinet. De commissie constateerde onder andere dat de grondbeginselen van de rechtsstaat waren geschonden, dat de ouders ongekend onrecht was aangedaan en dat het kabinet tekort was geschoten in haar informatievoorziening.[7] Een grondbeginsel dat de commissie aankaartte, was dat rekening moet worden gehouden met de belangen van mensen. De commissie stelde dat bij de bestrijding van fraude te weinig rekening werd gehouden met individuele situaties. Daarnaast schoot het kabinet tekort in haar informatievoorziening, aldus de commissie. Het gebruik van de dubbele nationaliteit bij het aantekenen van fraude, dat lange tijd werd achtergehouden voor de Kamer, is een voorbeeld van de tekortschietende informatievoorziening van het kabinet.[8]

 

Welke besluiten zijn genomen tijdens de demissionaire status?

Zoals eerder is vastgesteld, heeft een demissionair kabinet bijna dezelfde bevoegdheden als een kabinet dat niet in demissionaire status verkeerd. Dit betekent dat er nog veel besluiten genomen kunnen worden door het demissionaire kabinet. Het eerste waaraan gedacht kan worden, is uiteraard de coronacrisis. Het demissionaire kabinet heeft sinds haar demissionaire status de mondkapjesplicht afgeschaft, behoudens voor het openbaar vervoer, maar het heeft daarentegen de coronapas ingevoerd. Een aantal landen, waaronder Frankrijk, gingen Nederland al voor met de invoering van de coronapas.[8] Daarnaast viel de situatie in Afghanistan onder het bewind van het demissionaire kabinet. Tijdens het terugtrekken van de Amerikaanse troepen rukte de Taliban steeds verder op en was evacuatie een noodzaak geworden. Zowel Nederlanders die zich bevinden in Afghanistan als Afghaanse tolken moeten nog geëvacueerd worden.[10] Daarnaast moesten begrotingsonderhandelingen worden gevoerd. Een aantal onderwerpen op de begroting werden echter opengelaten om behandeld te worden door het nieuwe kabinet. Toch had het demissionaire kabinet al een aantal besluiten genomen betreffende de begroting, waaronder een bedrag voor het herstel van de schade die de toeslagenaffaire heeft veroorzaakt.[11]

Op de vraag of het demissionaire kabinet haar bevoegdheden heeft geschonden, is geen eenduidig antwoord te geven. Het is voornamelijk aan beide Kamers om het demissionaire kabinet te begrenzen door onderwerpen controversieel te verklaren. Wanneer dit niet gebeurt, geniet het demissionaire kabinet eigenlijk haar gewoonlijke bevoegdheden. Wel moet gelet worden op wat de meerderheid van de Tweede Kamer vindt, maar omdat het demissionaire kabinet van Rutte-III na de meest recente verkiezingen nog steeds de meerderheid in de Tweede Kamer geniet, is dit minder van toepassing. Gezien de bijzondere situatie waarin het land, alsmede de hele wereld, zich in verkeerd, zijn er een reeks belangrijke besluiten genomen. Zoals de maatregelen die zijn genomen ter bestrijding van het coronavirus en de situatie in Afghanistan die noopt tot evacuatie van de Nederlanders en tolken die zich nog in dat land bevinden. Vooralsnog lijkt het er niet op dat er bevoegdheden zijn geschonden door het demissionaire kabinet tijdens het nemen van deze besluiten.

 

 


 

[1]Sinds de Tweede Wereldoorlog was geen kabinet zo lang demissionair als Rutte-III’, Nu.nl 14 oktober 2021.

[2] M. Rutte, ‘Verklaring van minister-president Mark Rutte over het aftreden van het kabinet’, Rijksoverheid.nl 15 januari 2021.

[3] A.D. Belinfante & J.L. de Reede, Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht, Deventer: Kluwer 2020.

[4] J.L.W. Broeksteeg e.a., Bezield Staatsrecht. Een bloemlezing uit het wetenschappelijk werk van A.H.M. Dölle, Deventer: Kluwer 2014.

[5] Kamerstukken II 2019/20, 35302, 21.

[6] R. Schreinemachers, S. Koole & P. Klein, ‘Kabinet hield informatie toeslagenaffaire doelbewust achter voor de Tweede Kamer’, RTL Nieuws 21 april 2021.

[7] Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, Den Haag: Tweede Kamer 2020.

[8] P. Klein, ’Toeslagenaffaire: Kamer onvolledig geïnformeerd over gebruik tweede nationaliteit’, RTL Nieuws 16 januari 2021.

[9] ‘Frankrijk voert coronapas in, ook gevolgen voor buitenlandse toeristen’, NOS.nl 9 augustus 2021.

[10] B. Heilbron & S. Derix, ‘Nederland probeert nog 2.100 mensen uit Afghanistan te halen’, NRC.nl 11 oktober 2021.

[11] M.L. Adriaanse & P. de Witt Wijnen, ‘Al die besluiten als demissionair kabinet, mag dat zomaar?’, NRC.nl 24 augustus 2021.